作者：邹 全
【摘 要】论述了水资源体系与经济系统和生态系统的关系,阐述了水资源分配机制,从水权理论与实践角度提出了石河子地区水资源优化配置建议,即明晰水权、政府职能分开、建立水市场与完备的法律体系等。
【关键词】水资源 合理配置 分配机 建议 新疆石河子
水资源合理配置,即在一个特定流域或区域内,以有效、公平和可持续的原则,对有限的、不同形式的水资源,通过工程与非工程措施在各用水户之间进行的科学分配。实际上,水资源合理配置从广义的概念上讲就是研究如何利用好水资源,包括对水资源的开发、利用、保护与管理。在新疆,特别是南北疆和沙漠边缘地区,实施水资源合理配置更具有紧迫性。其主要原因:一是水资源的天然时空分布与生产力布局不相适应;二是在地区间和各用水部门间存在着很大的用水竞争性;三是近年来的水资源开发利用方式已经导致产生许多生态环境问题。
水资源的合理配置是由工程措施和非工程措施组成的综合体系实现的。其基本功能涵盖2个方面:一是在需求方面通过调整产业结构、建设节水型社会并调整生产力布局,抑制需水增长势头,以适应较为不利的水资源条件;二是在供给方面则协调各项竞争性用水,加强管理,并通过工程措施改变水资源的天然时空分布来适应生产力布局。2个方面相辅相成,以促进区域的可持续发展。
合理配置中的“合理”是反映在水资源分配中解决水资源供需矛盾、各类用水竞争、上下游左右岸协调、不同水利工程投资关系、经济与生态环境用水效益、当代社会与未来社会用水、各种水源相互转化等一系列复杂关系中相对公平的、可接受的水资源分配方案。合理配置是人们在对稀缺资源进行分配时的目标和愿望。一般而言,合理配置的结果对某一个体的效益或利益并不是最高最好的,但对整个资源分配体系来说,其总体效益或利益是最高最好的。而优化配置则是人们在寻找合理配置方案中所利用的方法和手段[1-4]。
1水资源体系与经济系统和生态系统的关系
以往的水资源系统,研究的是如何对国民经济起到保障作用,即研究水资源量对国民经济的工农业生产和人民生活进行有效供应。随着经济的发展和入口的增加,用水量迅速增长,造成水资源短缺和水环境恶化,从而也唤醒人们对如何利用水资源应有一个清醒的认识:不仅研究水资源数量上的合理分配,还应研究水资源质量的保护与可持续;不仅研究水资源对国民经济的效益和人类生存的需要,还应研究水资源对人类生存环境或生态环境的支撑作用;不仅研究如何满足当今社会对水资源利用的权利,还应研究如何满足未来社会对水资源利用的权利。因此,水资源合理配置体系不仅应适合经济发展和人民生活的需求,还应尽可能地满足人类所依赖的生态环境对水资源的需求,以及未来社会对水资源的基本需求。
2水资源分配机制
水资源分配机制主要包括4种,即以边际成本价格进行的水分配、以行政管理确定水价及相关政策进行水分配、以水市场机制进行水分配和用水户自主进行水分配。
以边际成本价格进行水分配的指导思想是确定一个目标水价,使其等于最后增加一个单位供水量的边际成本。水价(或水的边际值)与边际成本相等的水量分配被认为是经济上有效和社会最优的水资源分配方式。这个有效性指标使经济各部门总产值达到最大。
水不像一般商品一样容易管理,它被广泛地认为是公共财产,大型水工程投资一般私人企业无力承受。例如大型灌区的管理,是由政府对水量进行通盘考虑后,对各个部分进行分配的。家庭生活供水、市政供水、农村生活供水、农村卫生计划等都体现了政府行政管理的作用。政府通过用水许可证的发放、各工业企业取水和废污水的排放的调节调度等手段,也对大部分工业用水进行控制。尽管水力发电不直接消耗水量,但需要通过政府的行政管理确定水电站的建设以及改变了河道水量状况的调度规则。其他还有渔业用水、野生动物保护的湿地建设、旅游业发展等都限制在整个社会用水的约束机制中,需要用行政管理手段进行协调分配。政府职能部门由于是惟一包含所有用水户的机构,其在跨部门用水分配中具有很强的主导作用。很难以市场化的行为去优化配置水资源的高效运用,真正有效的水资源管理应该是在有竞争性市场机制下与必要的行政管理措施之间的协调统一。
严格经济意义上的竞争性市场应具有如下条件:市场内存在着同样的买方和卖方,他们完全了解市场规则,支付相同的交易成本;各买方和卖方的决策完全是相互独立的;任何个体的决策都不影响其他个体的交易结果;每一个体(或代理商)都以追求最大利益为目标。在此条件下,供求双方决定了市场交易量和价格。商品(或资源)将从低价位移向高价值,因此基于市场的分配被认为对个体和社会都具有经济上的有效性。对于水而言,有时需要政府参与创造必要的市场运作条件。例如,确定原始的水权分配方案、制订管理上和法律上的交易规则、建设必要的基础设施进行水的传输等。市场机制的运行,使供水能够在各部门中的利用获得较高的价值,而不必投资新的高成本水资源工程。同时,水市场允许对在较低价位售的水加以补偿,从而促使水得到更有效的利用。
由用水户自主组成水分配管理机构进行水量分配的机制,来源于农民灌溉用水的分配,居民生活用水则产生于对公共水井的管理。这种水分配机制的主要优点在于它具有对满足当地用水需求所采取的分水模式的潜在适应性。由于用水户直接参与水的利用,无论是农业灌溉、居民生活、工业企业用水,他们都掌握着比行政管理人员所掌握的更充分的信息,不必依赖固定的分水规则进行分水。可以根据当时的具体情况,通过协商随时增加或减少水量的分配。
石河子地区水资源分配机制目前仍是以行政管理为主的形式存在,还不能在多种分配机制下,达到多样性的分配管理体制,尚不能满足水资源分配有效性、公平性与可持续性的要求,离社会主义市场经济规律也有一定的距离,从而造成用水矛盾突出、用水浪费严重、生态环境恶化等结果。随着社会主义市场经济和水资源价格体系的不断完善,水资源分配机制的多样性将会使水资源分配趋于合理,最终实现水资源可持续利用的目的。
3石河子地区水资源优化配置建议
石河子垦区地处天山北麓准噶尔盆地南缘,该地区干旱少雨,水资源短缺,生态系统极其脆弱。社会、经济、生态三大效益之间的矛盾日益突出,灌区水资源配置优化直接关系到地区水资源与土地资源的高效合理利用。此外,水资源短缺,地区分布失衡,水资源供需矛盾十分突出,尤其是在新疆这一干旱半干旱地区,这一问题表现更加明显。用水效率还很低,农业用水与工业用水都是如此,农业灌溉用水与工业GDP万元产值取水量远远高于一些发达地区用水水平。随着石河子垦区社会经济的进一步发展,水资源的需求一定将更加紧迫,与社会经济可持续发展的矛盾也将更加尖锐,在现有的水资源可开发利用条件下,需要对水资源进行优化配置。而水资源的优化配置是以水权管理和市场经济为基础的。
3.1明晰水权是水资源配置的根本
水资源属于国有,在这样的基本界定下,如何根据用水方式的不同合理界定产权,使国家、地方、工程单位和用水户之间的责、权、利相互协调,从而探索有效保护、开发利用水资源的产权结构和管理制度,这是一个当前经济发展中亟待解决的重大问题。虽然在计划经济体制下,水资源国有的概念非常明确,但是水的使用权、配置权与收益权却是比较模糊不清的。随着市场经济体制的逐步建立与完善,就需要明晰水权对水资源的开发利用进行有效的管理。
3.2政府职能分开是水资源实现有效配置的关键
在当地政府职能部门中对水资源的管理方面一直担任双重角色:一方面是水资源保护与管理角色;另一方面是水资源所有者角色。在很长的时间里政府的这2种角色不分。虽然新《水法》有一定的突破,但是政府管理改革方面还不够。政府作为管理者应当加强管理的有效性与执行力,而水资源所有者的角色应交给市场的内在规律去进行优化配置。简单地说,水资源生存保障与生态环境平衡方面的功能,表现在基本生活用水和生态用水,由政府采取高效合法的行政措施予以管理和保护;而水资源在经济方面的功能即多样化用水,如发电、灌溉、养殖捕捞、旅游业等方面的开发利用,交给市场去经营,政府部门不应该过多地干预正常的市场经营行为。这样水资源的多元化价值就可以得到充分的保障与体现,而政府作为所有者与管理者的不同职能得到明确地区分,这样也正是国家改革水资源管理的明晰方向与目标。政府在经营运作水资源时候,完全可以引入市场经济机制,运用企业化的经营模式,不但可以使水资源的价值能够通过市场得以实现和增加,从而使水资源的配置更加高效、优化。
3.3完善水权制度体系是当地水资源有效利用与可持续发展的保障
水资源的分配,取得与转让都是要遵循一定的法律程序的。必须建立一整套包括如何界定水权的分配转让在内较为完备的水权制度体系。政府部门在这方面主要做以下几方面的工作:一是制定水资源费的征收、使用和管理办法。水权取得的前提就是缴纳一定数额的水资源管理费,而水资源费的征收、管理及使用是由国家或者地方法律的规定来负责实施的。国家只有也必须制定严格的政策法规才能够确保水资源费的合理征收,管理和使用。二是制定水权交易规则,规范水资源交易市场秩序,促进水资源的可持续发展。因为在本地水资源市场运作还是比较新生的事物,正处于萌芽状态,需要政府进一步的呵护培育和发展壮大,而这些离不开相应的政策法规的大力支持、约束与规范。因此,在培育和开拓水资源市场的时候,只有加强立法并且加大法律的执行力,才可以使水资源市场化得到不断的发展与完善,使水权和水资源的调整,续期和终止需要都能够合法有序的进行。
4参考文献
[1] TEEINK J,MASAHIRO N.美国日本的水权水价与水分配[M].刘斌,译.天津:天津科学技术出版社,2000.
[2] 冯尚友.水资源可持续利用与管理导论[M].北京:科学出版社,2000.
[3] 吴恒安.水价、水权和水市场[J].水利科技与经济,2001,7(3):110-113.
[4] 韦公远.南澳大利亚的水权交易[J].陕西水利,2005(6):43.
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