调整利益分配关系，遏制地方政府的土地违法违规行为(3)

人气指数:点发布时间:2013-12-12 15:17 来源：http://www.zgqkk.com 作者：王东升

分享到：

　　自1994年我国分税制改革以来，即出现了“财权向中央政府集中，事权向地方政府下放”的现状，地方政府的财权与事权出现了严重的不匹配现象。在分税制改革之前的1993年，中央政府收入占整个财政收入的22%，地方政府收入占整个财政收入的78%；分税制改革的1994年，中央财政收入提高到55.7%，地方财政收入下降至44.3%。虽然以后每年都有微调，但基本格局是中央财政收入保持在50%以上，地方财政收入保持在50%以下。从财政支出的情况来看，1993年中央财政支出占整个财政支出额的28.3%，地方政府财政支出占整个财政支出额的71.7%，之后中央财政支出的比例呈下降趋势，到2011年下降至15.1%；地方财政支出的比例呈上升趋势，到2011年上升至84.9%（参见表1）。以上情况说明，地方政府的财政收入占比较分税制改革之前大大降低，基本上在50%以下徘徊，而事权却不断增加，最近几年财政支出占比超过了80%以上。这种财权与事权严重不匹配的情况，一方面，使地方政府欠下了大量债务；另一方面，激发了地方政府大量的土地违法违规行为的产生。如果不解决这个问题，“土地财政”问题就难以解决，同时，地方政府农地非农化失范问题也难以从根本上得到解决。根据我国的实际情况，应从以下两个方面解决中央政府与地方政府财权与事权不匹配的问题：

　　⒈通过法律的形式将中央政府和地方政府的事权明确化和规范化。中央政府和地方政府的事权在我国《宪法》和其他法律中并无具体规定，实践中大多相互重叠，模糊不清，主要是靠行政命令和政策进行划分，变动性较大。在发达国家，分税制是一种普遍趋势，但前提是在法律上均对中央政府与地方政府的事权作了明确的划分。所以，如果中央政府与地方政府事权划分不清，势必会影响政府机构的工作效率和财政资金的使用效率。

　　根据我国的实际情况，可在《宪法》的“国家机构”中增加规定中央政府与地方政府事权的基本框架：中央政府承担全国性公共产品的供给，主要包括国防、外交、全国的经济与行政管理、法律的制定与实施、全国性的科研与基础设施建设等；地方政府承担地方性的公共产品供给，主要包括地方公共设施建设、发展城乡公共事业、进行区域社会管理等。跨区域的基础设施建设及行业，可由中央政府举办或者由中央政府与地方政府联办。

　　在用法律的形式确定各级政府事权时，要把确定事权和转变政府职能、建设服务型政府结合起来，能由市场办的事交给市场去办，在市场失灵或者需要宏观调控的领域再由政府来办。地方政府的事权要根据地方政府职能的划分和公共产品的收益范围来确定。省级政府主要负责本省区域内的政治、经济、社会管理活动，负责提供跨县域的道路、管线等基础设施建设和环境、生态保护等。市、县政府具体负责各自辖区范围内的社会治安、行政管理和公用事业发展等具体事宜，开支的范围主要包括：本级政府行政事业费、公检法经费、地方统筹安排的基础设施建设经费、公用事业技改及科研投入、城市维护建设经费、支农经费和社保经费等。[8]

　　在国际上，社会保障一般被认为是“属于全国性公共产品、具有高度外溢性的支出项目”，应该由中央政府承担其“事权”。发达国家财政对本国社会保障的支出比例较大，一般占财政支出的30%—50%，而我国仅为11%—12%，甚至低于泰国、印度等国的水平。[9]据《中国统计年鉴2012》公布的数据显示，2009—2011年我国财政（含中央财政与地方财政）对社会保障、就业的支出占整个财政支出总额的比例三年均为10%，①显现出新低。本来我国财政对社会保障的支出比例就很低，而中央财政支出的比例更低，最近几年在5%左右，地方财政支出在95%左右（见表2）。因此，建议中央财政提高对社会保障的支出比例，在平衡全国各地特别是城乡之间保障水平差距较大方面发挥更大的作用。

　　表22009-2011年中央财政与地方财政对城乡居民

　　社会保障就业的支出情况

　　[＼&总额合计＼&中央财政支出＼&地方财政支出＼&总额＼&占比（%）＼&总额＼&占比（%）＼&2009年＼&7606.68＼&454.37＼&6＼&7152.31＼&94＼&2010年＼&9130.62＼&450.30＼&5＼&8680.32＼&95＼&2011年＼&11109.40＼&502.48＼&5＼&10606.92＼&95＼&]

　　资料来源：2010-2012年《中国统计年鉴》。

　　⒉调整和规范地方政府的财权，以事权为基础适当增加其财政收入。无论是联邦制还是单一制，世界上多数国家的中央政府在本国财政分配占比中都超过了50%，说明中央政府对本国财政进行比较大的集中有一定的合理性。笔者认为，我国中央政府在财政收入中占大头无可厚非，这有利于中央政府对中西部的财政进行平衡。但是，我国的国情与西方国家不同，主要表现有两点：一是西方政府官员的产生路径是由下而上，而我国则相反，是由上而下，实行的是上级党委推荐制；二是就中央政府与全国人大的关系来看，全国人大无法监督中央政府的日常活动，于是就形成了这样的事实：中央政府的日常工作全国人大和下级政府无法监督，作为平衡中西部财政的主要手段——转移支付的实施，缺少来自权力机关和下级机关的监督，既容易产生权力寻租现象，又降低了财政资金的使用效率和公平性。这个弊端的革除，需要一个渐进的政治体制改革过程，不是短期内可以实现的。因此，比较务实的做法是适当降低中央政府的财政收入比例，相应增加地方政府的财政收入比例，以达到地方政府的财权与事权相匹配的目标。

　　提高地方政府财政收入份额，可以通过扩大地方税源和提高共享税地方的分成比例及中央财政返还比例来实现。目前可新开征的税种有物业税、遗产税、赠与税等。2003年，党的十六届三中全会明确提出要“实施城镇建设税费改革，条件具备时对不动产开征统一规范的物业税”。经过十余年的准备，开征物业税的条件已经逐渐成熟。物业税是以土地、房屋等不动产为课税对象，要求所有人或使用人每年都要缴付一定税款的财产税，它与遗产税、赠与税的开征将成为地方政府稳定而长期的税收来源。另外，改革资源税的征收方式也是地方政府扩大税源的一种途径。目前，资源税是按照从量定额方式征收的，即按照销售数量定额征收一定比例的税，这种征收方式使资源开采地税收收入偏低，不利于对资源的节约和有效利用。改革的基本思路是改从量计征为从价计征，并适当提高资源税的税负，以促进自然资源的合理利用，同时增加地方政府的财政收入。

　　增值税（进口增值税除外）是中央与地方共享税，由国家税务局负责征收。中央财政享有75%，地方财政享有25%。根据事权与财权相一致的原则，可适当降低中央分成的比例，增加地方分成的比例。另外，还可以通过提高中央财政对地方增值税的返还比例增加地方的财政收入。在实行分税制以后，中央对增值税的返还系数一直是0.3，由于环比作用，增量返还部分已达不到1∶0.3的比例。在增值税的分成及返还中，地方政府占的比例较低，这与地方政府特别是中西部欠发达地区的政府通过财政贴息、担保借贷等方式扶持新建企业的努力程度不相称，影响了地方政府抓项目和培育财源的积极性，对地方经济发展十分不利。[10]因此，提高地方政府增值税的分享和返还比例，既是提高地方政府履行“事权”积极性的要求，也是增加地方政府财政收入的客观需要。

　　在中央与地方共享税中，还包括企业所得税和个人所得税。中央和地方的分成比例是6∶4。按照历年地方财政支出在国家整个财政支出中占大头的实际情况，将中央与地方对所得税的分成比例改为4∶6，更加符合事权与财权相一致的要求。

　　【参考文献】

　　[1]汪东升.我国土地征收制度存在的弊端及其改革建议[J].行政与法，2012（10）：40.

　　[2][3][5]邓宏乾.公共财政视角下的土地收益分配改革[J].江海学刊，2007（03）：66，67.

　　[4]单学勇.规范政府土地收益分配的财税对策[J].价格月刊，2005（09）：25.

　　[6]乔庆伟等.现行土地税收体系存在的问题及完善建议[J].经济研究导刊，2010（16）：15.

　　[7]林瑞瑞，朱道林等.土地增值产生环节及收益分配关系研究[J].中国土地科学，2013（02）：8.

　　[8][10]刘家庆等.合理划分各级政府间事权与财权问题研究[J].财会研究，2007（02）：9，10.

　　[9]辛鑫.对财政社会保障支出问题的分析[J].科学时代，2011（01）：35.

期刊库（http://www.zgqkk.com），是一个专门从事期刊推广、投稿辅导的网站。
　　本站提供如何投稿辅导，寻求投稿辅导合作，快速投稿辅导，投稿辅导格式指导等解决方案：省级投稿辅导/国家级投稿辅导/核心期刊投稿辅导//职称投稿辅导。