“美国模式”公共住房制度及其对我国的启示(2)

人气指数:点发布时间:2013-12-12 15:20 来源：http://www.zgqkk.com 作者：秦萍

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　　（二）税收政策层面

　　以税费减免方式鼓励和拉动公共住房项目建设，这是美国政府的惯用成熟做法。比如：按照《低收入者购房与租房税收抵扣法案》的规定，由联邦政府对验收合格的公共住房建设项目的私人开发商，给予为期10年的联邦所得税抵扣优惠。通常，这些公共住房的实际租金只有当地市场房租价格的1/2左右，从而能够更好地满足低收入和极低收入群体的住房需求。该法案在1986年获得美国国会正式通过后，随即在全美各地方掀起了一股私人开发商建设公共住房项目的热潮，在十年时间它们总计提供了60多万套公共住房。相比预期更为巨大的政策效果，推动该法案在1993年最终获得美国国会的通过而成为“永久性法令”。

　　此外，美国政府制定了详细的公共住房税收信贷计划及税收信用计划，并获得很好的政策效果。公共住房税收信贷计划规定，私人房产拥有者更新和扩建自有住房，并按照与美国政府预先约定的租金价格将之提供给低收入和极低收入群体居住，其不动产税在一定年限内将按照该住房未建成前的市价征收。免除因房地产价格升高而自然而然增加的不动产税额，其实就是美国政府给予私人房产拥有者一笔比较可观的税收信贷优惠。对私人开发商而言，美国政府则通过适当调控诸如建筑容积率、建筑物高度、地段建设标准等技术性手段，鼓励和推动它们同时建造比例一般不低于10%不高于35%的公共住房产品，这也是美国政府变相给予它们的税收信贷优惠措施。所谓的公共住房税收信用计划，旨在推动更多的私人银行向有住房需求的低收入和极低收入群体敞开贷款，而美国的财政部和税务局将对这些私人银行的相关联邦所得税给予税收信用优惠，由此美国政府与私人银行结成一种伙伴关系。通常，美国财政部会以人口基数为标准向各州分配税收信用额度，每人每年为1.25美元，10年为一个核算周期。各大私人银行向美国财政部首先购买税收信用额度并将之放贷给房地产开发商，当房地产开发商完成相应的公共住房建设项目后，其前期所购得的税收信用额度在陆续予以抵税从而获得其中的资金差额利润。美国财政部在每年会对获得税收信用额度的私人银行的投资状况进行严格审查，对与之相关联的公共住房建设项目的实际入住率及居住满意度等予以动态评估，其中的不合格者将被剥夺税收信用优惠资格并处高额罚金，以此督促和保证这一税收优惠举措能够真正地落到实处，发挥更大的实效。

　　（三）管理政策层面

　　“美国模式”公共住房行政管理体系的核心力量是“联邦住房与城市发展部”及其下设的90多个地方办事机构与3800多个地方住房局，这其中地方住房局作为具有独立职能的专门性管理机构发挥着关键性作用。通常，地方住房局的经费开支是由“联邦住房与城市发展部”按照相关预算具体拨付，其主要包括运营资金和资本资金两大部分。这其中，运营资金部分主要担负着公共住房的日常管理、具体运营和维护修缮等方面的实际支出，而资本资金部分则担负着公共住房的拆迁新建、改造扩建等方面的实际支出。一旦出现地方住房局的年度资金不足以支持当地公共住房建设项目的情况，其可以一段时期内的补贴资金作为抵押向私人机构寻求贷款，或者是由当地政府以税收减免、特别预算等方式给予一定程度的公共财政补贴。

　　地方住房局下设有专门的行政机构及独立的委员会，其主要职能是公共住房的建设修葺、资产处置、信息统计、日常管理、配套服务及财务管理等。地方住房局一般采取分权管理与集中管理相结合的模式，即每一个公共住房点都有专门的管理人员来具体负责并实行独立的分权式管理，而若干个公共住房点则形成规模较大的公共住房群并实行统一的集中式管理，尤其是集中负责处理所管辖区域公共住房及其附属建筑物的修缮拆除、日常安全等问题。具体管理公共住房的数量以及由此获得的人力、物力和财力的支持程度，这些是衡量公共住房管理人员职权及职责大小的主要指标。为有效制衡地方住房局的权力运作，一般由第三方独立机构对当地公共住房的开发规划、预算决算、建设修缮、工程监理、住房标准、租金数额等相关事项做出最后决定。

　　公共住房分配是一个牵涉到各方面利益，倍受公众关注的社会焦点问题。为切实维护社会公平正义，更好地满足低收入群体的住房需求，“联邦住房与城市发展部”以美国居民实际收入的中间线为衡量标准，由此划定低收入和极低收入群体的具体范围。通常，在美国居民实际收入中间线80%以下者被确定为低收入群体，而50%以下者则被确定为极低收入群体。每年，地方住房局会根据当地的公共财政预算状况，具体公布和调整上述人群的公共住房入住资格，同时对其实行“申报登记轮候制度”从而确保公平性。对已经入住公共住房的上述人群，地方住房局会对其报税收入情况进行定期审核，未通过相关审核者将会被勒令迁出直至强制搬迁。一般情况下，公共住房的实际租金不会高于当地住房市场租金的平均水平线，其支付方式大多是由公共住房入住者以实际收入的1/3作为强制性自缴租金，其余部分则由当地公共财政进行最后补助。

　　另外，出于有效控制成本开支和提高社会参与程度的现实考虑，“联邦住房与城市发展部”及其下设的地方办事机构与地方住房局，一方面，积极鼓励和吸引私人机构不断介入美国公共住房领域，致力于与它们建立各个层面的战略性合作关系，尤其是在公共住房的日常管理、修缮养护、配套服务和金融支持等方面；另一方面，多措并举、多管齐下，寻求更多的公共住房入住者自觉加入“居民管理社团”等社区性组织，从而形成与入住者携手共同管理公共住房及其相关设施的良性格局，这一政策早在80年代末期就已经获得《住房与社区发展法案》的立法支持和财政保障并且成效显著。

　　三、“美国模式”公共住房制度带来的启示

　　从“美国模式”公共住房建设及其政策体系的发展历程来看，注重联邦政府主导、突出地方政府实践的由上及下、合理分工、科学分权的建设管理思路始终贯穿其中。由于美国政府的积极介入和直接干预尤其是对法律法规、政策优惠、金融工具、市场手段等多种方式的重视和统筹运用，使美国既保持了公共住房的存量扩大、增量不减的良好势头，较好地维护着社会稳定和均衡分配的局面，又使得各级政府部门、各类市场主体、各大社会阶层被充分地调动和整合起来，从而使“美国模式”公共住房制度获得了长期的政策效果和巨大的滚动收益。尽管如此，长期困扰美国各大城市的“内城衰败”状况和贫民窟扩大问题依然没有得到彻底根治，围绕公共住房建设及分配方面的各种利益纠结使得相关的利益主体和管理部门面临着越来越大的道德风险，由于急功近利的心态、监管机制的缺失等一再引发的“市场失灵”现象甚至形成波及全球的金融危机，这些对建立和健全中国特色公共住房制度体系无疑有着诸多的借鉴和启示意义。

　　具体而言，一是公共住房建设涉及到各方面利益，必须充分调动各级政府部门、各类市场主体、各大社会阶层的积极性和关注力，统筹运用法律手段、市场手段和行政手段，尤其是不能排斥社会资本和民间力量的介入；二是公共住房分配必须始终以公平正义为标尺，其制度设计和制度安排要覆盖公共住房分配的整个流程及所有环节，尤其是对租住对象标准、入住迁出条件、租金征纳使用等严格把好关；三是美国由最初的以公共住房为核心推动相关社区建设到分散混建公共住房与商品住房的政策转变，既是扼制城市贫民窟扩大趋势的现实需要，又体现了提高社区品质、倡导社会和谐的主旨思路，避免公共住房社区沦为新的贫民窟，这其中注重公共住房建设与公共服务设施建设相配套、相对接的政策理念尤其值得学习；四是公共住房建设是一项复杂的系统工程，离不开政府部门的长远规划和科学布局，更少不了强大的公共财政资源作为后盾，要尽可能地提高公共住房的设计标准、工程质量和配套服务设施层次，从而避免因设计和建设标准过低而导致的工程质量、重复建设、分配不均衡等问题；五是政府部门作为公共住房的开发者、所有者、责任者和管理者，必须在努力解决低收入和极低收入群体正当住房需求的同时，始终关切大多数群众对居住环境的合理诉求和社会和谐的不懈追求，二者不能偏废任何一方而且必须始终保持协调性；六是出台相关的法律法规作为政策依据，成立专门的管理机构作为机制保障，形成以政府部门为主体实施规划和管理、以市场力量为核心进行开发和建设、以社会团体为辅助积极参与和介入的新型模式；六是加快建立专门的税费减免优惠机制、运营差额补助机制、住房租金补贴机制等，同时推出中国特色的公共住房税收信贷计划及税收信用计划。

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