摘要：在总结建国初期及起步阶段环境问题及环保工作的基础上,本文分析了我国改革开放时期环境保护事业的发展与环境政策的形成:环境保护的战略地位不断提升,环境法律法规与管理制度不断完善,环境保护同环境破坏艰难博弈,环境外交与环境保护参与综合决策,落实科学发展观与建设生态文明。中国环境政策的特点是:充分运用命令-控制手段;努力筹集环境保护资金;明确保护环境的责任;鼓励“防治结合”和“综合利用”;较早体现对外开放和国际合作。文章归纳了中国环境政策的演变过程,地位从基本国策到可持续发展战略,重点从偏重污染控制到污染控制与生态保护并重,方法从末端治理到源头控制,范围从点源治理到流域和区域的环境治理,手段从以行政命令为主导到以法律、经济手段为主导。指出发展低碳经济,建设生态文明是环境保护的出路和目标。

　　关键词环境保护;环境政策,演变;60年

　　中国是宣布实施可持续发展战略最早的一个发展中国家。中国的人口多,人均资源少,大气污染、水污染、土地退化和生态破坏等问题都很突出。中国面临着比其它国家更为严峻的资源匮乏与经济增长的压力,环境问题的广度和深度比一般人想象的要严重得多。中国科学院国情研究小组早在20世纪80年代末发表的4本《国情研究报告》中即已指出,中国在改革开放中面临着四大困境(人口、资源、环境与粮食),强调中国应该也只能实行以“低度消耗资源的生产体系;适度消费的生活体系;使经济持续稳定增长、经济效益不断提高的经济体系;保证效率与公平的社会体系;不断创新、充分吸收新技术、新工艺、新方法的适用技术体系;促进与世界市场紧密联系的、更加开放的贸易与非贸易的国际经济体系;合理开发利用资源、防止污染、保护生态平衡”等7个方面为特征的发展战略,这同世界环境与发展委员会在《我们共同的未来》报告中所提出的可持续发展战略是一致的。

　　作为一个发展中国家,在1972年联合国人类环境会议之后,中国是在人均GDP不足200美元的条件下开展污染防治与生态保护的,全国上下为此付出了极大的努力。通过多年实践,人们越来越认识到解决环境问题的重要性和艰巨性。要想从根本上扭转局面,出路只有切实转变经济增长方式,坚定不移地实施可持续发展战略,积极发展低碳经济。本文根据历史文献、当事人近期回顾和若干国际报告,概述60年来中国环境问题的表现与环境政策的形成、特点、演化、国际评价及未来展望。

　　1、国家环境保护机构设立之前的环境问题(1949-1973年)

　　1.1建国初期的主要环境问题

　　中国的环境问题,在解放前和建国初期就有表现。主要是由于森林和草原的长期滥伐滥垦,植被遭到破坏,导致水土流失和土壤侵蚀。在若干主要城市,出现程度不同的工业污染和城市污染。当时虽然没有专门的环保机构和环保法规,但在一些相关法规中包含了保护环境的要求。集中建设的156项大中型工矿企业,采取了某些工程措施,如污水处理和消烟除尘装置等。

　　1.2“大跃进”时期对环境的破坏

　　从1958-1965年,在“大炼钢铁”和“大搞群众运动”的方针指导下,“小钢铁”和“小土群”遍地开花。工业“三废”放任自流,污染迅速蔓延。特别是对林业与矿产资源的滥采乱挖,不仅造成了惊人的浪费,而且对自然生态带来大范围的冲击和破坏。

　　1.3“文化大革命”时期对环境的破坏

　　从1966年5月开始的“文革”十年动乱,全国经济濒临崩溃边缘,环境污染与生态破坏也迅速地由发生期上升到爆发期。此时的环境问题主要表现为:在工业建设方面,重数量,轻质量,不讲究经济效益,不重视技术革新,不注意合理布局,导致资源、能源的大量浪费和环境的严重污染;在城市建设方面,城市规划废弛,建设布局混乱,忽视基础设施,忽视清洁能源,使城市环境问题更为尖锐;在农业生产方面,片面强调“以粮为纲”,毁林、毁牧、围湖造田,导致生态环境的恶性循环。

　　2、起步阶段的中国当代环境保护事业(1973-1978年)

　　2.1环境保护事业的奠基

　　周恩来总理非常关心环保工作。1973年8月5日-20日,第一次全国环境保护会议在北京召开。会议审议通过了中国第一个环保文件《关于保护和改善环境的若干规定》。1974年10月25日,国务院环境保护领导小组正式成立。从此,中国当代环保事业有了第一个环保机构。

　　2.2起步阶段中国环境问题的主要表现及环保工作

　　在起步阶段,中国环境问题的主要表现为:工业盲目发展,城市布局混乱,环境急剧恶化;生态破坏日益加剧,滥伐林木、超载放牧、围湖造田等降低了自然生态调节功能,导致水、旱、风灾频繁;人口剧增对环境带来巨大冲击和压力。随着人口急剧增长、人均耕地不断减少,对森林、草原、矿产资源、水资源、能源供给、环境质量等都带来巨大的冲击和压力。

　　第一次全国环保会议之后,尤其是1974年国务院环保领导小组成立之后,各地各部门也陆续建立起环境管理机构和科研监测机构,着手全国重点区域污染源调查和污染防治,制定环境保护长远规划与年度计划,开展以“三废”治理和综合利用为主的污染防治,形成与执行“三同时”制度。1978年2月,环境保护首次纳入我国《宪法》,规定:“国家保护环境和自然资源,防治污染和其它公害。”这是新中国历史上第一次对环境保护做出的明确规定,为环境法制建设和环保事业发展奠定了基础。1978年12月31日,中共中央批转了国务院环境保护领导小组的《环境保护工作汇报要点》,这是历史上第一次以中共中央名义对环保工作做出指示,引起了各级党组织的重视,是巨大的推动。

　　3、改革开放时期环境保护事业的发展(1979-2009年)

　　3.1不断提升环境保护的战略地位

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