在资政院第一次常年会上，为了保证预算案能够顺利进行，度支部制定和完善各种章程，积极听取各方意见，议员们也积极建言献策，不敢有所松懈。在认真审阅相关经费之后，资政院发现宣统三年国家预算赤字竟达7000余万两，清廷本希望由资政院出面提出增加租税弥补这一亏空，而资政院的议员们却发现预算岁出部分有太多冗费，纷纷提出核减行政支出，尽量节省经费。这一举动自然招致各部及其特派员的抵制和反对，但是资政院还是挺住压力，审查核减77907292两，通过了裁减中央部门及各省预算的决议。

　　三、近代中国预算审议实施中的困境

　　遗憾的是，资政院这次对于宣统三年预算案的审议和裁剪，并没有得到真正执行。本来，清政府决心召开国会多少就有些权宜之计的意思，在强大皇权的笼罩下，无论是中央资政院还是地方咨议局，议员们在行使自己财政预算相关职权时，总是难以摆脱行政权力的控制。一般而言，政府的各个部门行使其权力均是从自己的利益出发的，很难调和，而用预算这种新型的和不够完善的约束机制来规制、监督政府各部门和各地方之间的利益均衡，在当时还显得力不从心。宣统二年，各省咨议局开会期间，普遍要求审议本省预算，但宪政编查馆、度支部仅答应将宣统三年各省预算送咨议局参考，而各督抚甚至不把预算送交咨议局，即使送交，也不完整和不够真实，地方咨议局对预算的审查监督更是无从谈起。为此，各省咨议局纷纷向资政院申诉，资政院也曾经过众议之后质问度支部，但度支部只是以"奏请核议"搪塞。与此同时，资政院审议之后的预算案成立后，各省督抚也并不买账，梁启超在《为筹制宣统四年预算案事敬告部臣疆吏》一文中这样描述地方大员们的态度，即"视同无物，纷纷请变异"。

　　除了地方政治势力的阻挠，作为中国历史上第一次全国意义上的预算，其在很多技术环节也需要完善，所谓"办理预算，本系我国创举，前此既无预算案、决算案可以援照比较，故审查时非常困难。筹备清单本年又系试办各省预算，故政府所送来之预算案，皆是省各为册，一省一个统系，所谓俄罗斯之割据预算是也。而资政院章程又以事分科，是预算册之组织与分科之方法不免冲突，固由分离之预算求为统系之预算，又属非常困难之事。经股员会议决，佥以按事审查为一定准的，应不避此困难。此审查方法与原预算案不同之点也。至审查方针，经股员会叠次讨论，全以为中国现在时势，自应从政治一方面鞭辟进行，固不可仅以财政上之眼光审查之，而当以政治上之眼光审查之也"。我国晚近各代王朝都未有过预算编制和执行的实践，没有现成的经验可资借鉴，而一省一个"统系"的预算案，当时还没有建立起一种有效的制度将其统领起来。于是，议员们将这种"割据预算"的弊端归结为政治的因素在起作用，不变革当时的政治便无现代预算可言，这是很有道理的。此外，当时缺乏现代预算的技术供给和体制的精心设计，以及主持预算改革的人本身缺乏现代政治和预算意识和知识等也是重要原因。

　　对这个层面的问题，资政院议员们是有所认识的：这次预算审议仅仅是对西方预算制度的某种表面的仿效，而其公共预算的精神实质并没有落实在制度之中："其表面上之体例，固与东西各国预算册无甚区别，但精神上不无缺点。缺点何为？一则无财政上之计划，一则无政治上之计划也。谓其有财政上之计划，则必准各国预算之原则、原理为收支合用之准备。今其内容，出入不敷者五千余万，而全部预算册内，究无何等弥补之方法，则不得谓为有财政上之计划无疑也，其缺点一。如谓其有政治上之计划，则必内审查本国现状、外观各国趋势，以定大政之方针。尽其内容所载军事行政、教育行政、经济行政，果注重何事，实不能得其要领。推其意，几欲皮貌各国文明政治，于一二年内悉举而推行于我国；旧日腐败之政治，又不忍涤荡而廓清之。于是新的、旧的，文明的、腐败的，纷然杂陈于预算案内，毫无损益缓急之区别。"

　　在预算制度的细节安排上，议员们也提出了批评，刘泽熙议员认为，留给资政院预算审查的时间过短："本年本系试办预算，一切根本问题都未解决，实无办理预算之程度，不独编织者非常困难，即审查者亦复非常困难，故不能不筹改良地步，且不能不从根本上筹改良地步。"对此，当时报刊上的评论也有涉及，认为"我国从前编制预算，于编制调查决定俱无一定之时期，往往年度业已开始，而各省岁入岁出之概算，尚未送达于财政部，虽欲编制总册已苦，无从遑论，提出去年七月众议院催问预算案财政部答复，以各省现未送到为辞，不独各省即众议院自身之概算，亦复尚未造送，夫为预算基础之概算，过期尚未编成而欲财政部如期提交预算，不具舟楫，而冀其经渡沧海也"。

　　处在如此政治漩涡中的资政院，其预算审议落实的效果，也就可想而知了。面对这样一份大幅度裁减政府预算额度的预算案，清廷虽然不便公开驳斥资政院，但下了一道谕旨，称："现在国用浩繁，财力支绌，该院核定宣统三年预算总案，朕详加披览，尚属核实。如确系浮滥之款，即应极力削减；若实有窘碍难行之处，准由京外各衙门将实不用敷各款，缮呈详细表册，叙明确当理由，迳行具奏，侯旨办理。"这一谕旨无异于将各部门各督抚的预算开支权柄重新揽入皇权，为各部门的行政开销开了绿灯，而各地督抚更是心领神会地对资政院的决议加以抵制，致使资政院裁减预算的议决事实上形同具文。资政院议员黎尚雯的一段话，颇能代表当时议员们的心情："资政院是个立法机关，而所上的奏案没有一个有效力的。既没有效力，资政院所议的事还有什么价值呢？国家所以要立宪的缘故，就是要君民一气保护国家；要使君民一气，必使民间信任朝廷；要是民间信任朝廷，就要是民间信任咨议局、资政院，然后才能信任朝廷是真立宪。当此危机时代，如果资政院所上的奏案没有一点效力，民间就不信任资政院了，不信任资政院就不信任朝廷立宪了。"

　　历史留给人们的机遇总是只有一次。近代中国虽然有不少学者走到了时代的前列，接受了西方的财政预算思想，而清政府迫于自身财政危机和财政自救的考虑，也在清末新政时期进行了清理财政和试办预算的改革，但是，中国的近代预算制度并没有能够带领清王朝像西方国家那样走向现代。由于缺乏对于公共财政精神内核的理解和把握，清廷只是在形式上仿效了西方国会审议预算的办法，皇权始终试图牢牢地掌控着一切，预算也只是徒具形式而无现代预算的实质，其促进中国现代国家建构的意义和价值也就没有充分表现出来。终于，资政院在无可奈何中黯然退出了历史舞台，而等待着推翻大清王朝的社会革命，也已经为时不远了。

　　注释

　　①杨汝梅：《论吾国预算制度之特质》，《民鸣月刊》1931年第3卷第3-4期。②任晓兰：《国家观视角下中国的公共预算演进评析》，《天府新论》2012年第4期。③郑观应：《盛世危言·度支》，华夏出版社，2002年，第299页。④上海图书馆编《汪康年师友书札》，上海古籍出版社，1986年，第336页。⑤梁启超：《饮冰室合集文集》（二十三）中华书局，1989年，第39页。⑥故宫博物院明清档案部编《清末预备立宪档案史料》，中华书局，1979年，第613页。⑦李启成校订《资政院议场会议速记录晚清预备国会论辩实录》，上海三联书店，2011年，第112、487、92、487、487、459、457、461、505-506页。⑧刘锦藻：《清朝续文献通考》，浙江古籍出版社，1988年，第8275页。⑨故宫博物院明清档案部编《清末预备立宪档案史料》，中华书局，1979年，第606页。⑩赵尔巽：《清史稿》（志八十八），中华书局，1977年，第333页。任晓兰、常丽媛：《论清末资政院预算审查权的确认与行使》，《西南大学学报》2012年第5期。《国风报》第一年第7期，中国纪事，第4页，转引自韦庆远等著《清末宪政史》，中国人民大学出版社，1993年，第447页。陈宗蕃：《论今日之预算》，《庸言》1914年第2卷第6期。宣统二年十二月分现月档簿，转引自韦庆远等著《清末宪政史》，中国人民大学出版社，1993年，第449页。

 

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