“营改增”改革的难点与对策探析(2)

人气指数:点发布时间:2013-12-28 10:28 来源：http://www.zgqkk.com 作者：崔玉卫

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　　（四）增值税抵扣链条有待缝合

　　我国的增值税纳税人分为一般纳税人和小规模纳税人，只有一般纳税人才实行增值税抵扣制度，而我国一般纳税人只占增值税纳税人总户数的10%左右，数量庞大的小规模纳税人按3%的征收率征收，有的甚至以核代管，并不具备增值税的特征。同时我国增值税是以票管税，对用于增值税抵扣的发票要求很高，目前能够用于抵扣的发票主要是增值税专用发票、海关的完税凭证、购进免税农业产品开具或取得的抵扣凭证、购进废旧物资开具或取得的抵扣凭证和货物运输发票等，所以增值税的抵扣链条仍然不完整。再加上各试点企业的经营模式、发展阶段和成本结构不同，也会造成改革初期不同企业税负的不同。如物流企业的成本中，油费和路桥费要超过50%，但是路桥费进项税目前不能抵扣，而在加油过程中，一些加油站也无法提供增值税发票。而鉴证咨询业中，成本主要为工资、房租、物业费等，由于房屋租赁是交营业税，租金抵扣的问题也比较严重。交通运输业固定资产占总资产比重很大，部分企业在"营改增"之前已完成资产的更新改造，增值税没能得到抵扣，而在今后一段时间内，资产更新改造的规模很小，能够抵扣的增值税也相应很少，"营改增"后，税收负担必然会加重。

　　三、进一步推进"营改增"改革的对策

　　（一）以"营改增"为契机，推动财税体制改革

　　财税问题，实质上是公共资源配置体系和制度问题，财税改革必然会触及多方利益。随着增值税的征收范围扩大，不可避免地要触动中央和地方的财权分配关系。如何解决"营改增"所导致的地方财政收入减少问题，学术界和实务界的有识之士纷纷提出了自己的建议。

　　一部分观点认为，首先应先稳定地方财政收入，一是调整中央和地方对增值税的分享比例，根据一些学者的测算，中央和地方的分享比例调整为60：40，才能保障原有营业收入全部留在地方财政，还有部分学者认为，分享比例调整为50：50比较合理；二是通过转移支付等手段再对省级之间的差异进行调整，并加强对转移支付资金的监管；三是将"营改增"与房产税、资源税、遗产税、环境税的改革同步推进，逐步建立以行为财产税为主体的地方税收体系。这种观点的提出仍建立在现行"分税制"的基础上。另一种观点则认为，虽然"分税制"改革以来，对中央财政增长起到了积极的推进作用，但由于改革的不彻底，带来了很多问题。所以应该借"营改增"改革契机，推动财税体制改革，调整和理顺中央与地方间的财政关系。社科院研究所副所长张平表示，根据十八大报告精神，2013年财政部将大规模推进营改增，这将成为本次财税体制改革的突破口，此次财税体制改革将是一次"大税改"。还有部分观点认为，应逐步取消国税和地税的划分，建立统一的税收征管体制和科学的财政税收法律体系，从根本上理顺中央和地方的财政税收关系。

　　政府职能的界定和政府间事权的划分是分税制财政体制存在的前提和基础，但目前我国中央和地方政府之间的事权划分还不清晰。分税制改革后，财力在向中央和省集中，但事权却在进一步下放。目前，义务教育、公共卫生、社会保障和环境保护等全国性公共产品都主要由地方政府承担主要责任，导致了义务教育的不公平等问题。地方政府的财权和事权的严重失衡，又导致了地方政府的"乱收费"、借债以及"土地财政"现象。所以，笔者认为，目前急需解决的问题是中央政府和地方政府的事权划分问题，应通过法律明确每级政府的事权，在此基础上，按照"财权与事权相匹配"的要求，确定中央与地方的税收分配关系。随着改革的推进，进一步把税权、费权、产权作为完整财权综合考虑，把属于全民所有的公共资源和资产纳入中央与地方之间的财权划分范围，彻底调整中央与地方的财权划分范围、划分方式。

　　（二）做好税收负担测算工作，设计合理的税率，结合抵扣项目规定和税收优惠政策

　　税率反映了征税的深度，税率的设置非常重要。由于增值税是中性税，税率的设置不宜过多，应做好税收负担的测算工作，分行业测算营业税改为增值税后的增值税税率水平。参考国际经验，除出口适用零税率外，一般设置2-3档税率。建议增值税税率设置为3档，除基本税率外，再设置两档低税率，并降低整体税率水平，改变增值税"一税独大"的局面，结合房产税、资源税、遗产税、环境税和所得税的改革，减少间接税在税收收入中的比例，增加直接税的比例。对于娱乐业等原营业税税率比较高的个别行业，可加收消费税进行调节。对于对经济结构转型具有重要意义而税收负担加重的行业，如交通运输业、鉴证咨询业等行业可以考虑扩大进项税抵扣范围，并配合税收优惠政策。在扩大进项税抵扣范围方面，一要考虑加强税收信息化建设，建立涉税信息库，加强税收征管，在此基础上扩大可抵扣发票的范围；二要降低一般纳税人的门槛和专用发票领用标准，扩大一般纳税人的规模。在税收优惠方面，主要选择教育、文化、福利和公益事业等行业进行免税，对公共交通等公共事业以及劳动密集型行业采用低税率。

　　（三）循序渐进推动"营改增"改革，由地区试点逐步过渡到行业试点

　　目前，对于"营改增"的改革方式有两种观点，一种观点认为应该采用渐进式的改革方式；一种观点认为应该采用一步到位的改革方式。笔者认为，从我国的实际情况出发，采用渐进式改革是更为现实的选择。但在试点时，如果在地区试点上停留过久，容易形成政策洼地，干扰生产要素，加剧地区发展的不平衡，导致地区利益纷争，未来最好逐步过渡到按行业进行试点。在试点的行业顺序选择上，应优先选择重复征税严重的生产性行业。首先应认真总结交通运输业和部分现代服务业的试点情况，及时发现问题，积极组织研究解决问题的思路和对策，尽快将已试点行业在全国范围内推广；由于建筑业与工程物资行业紧密相连，承担了大量不可抵扣的增值税税额，所以下一步应着重考虑建筑业，然后再逐步扩展到邮电通讯业、无形资产、销售不动产、文化体育业、娱乐业。由于金融业的业务特点，其可抵扣的进项税额较少，其增值税的征管在发达国家也存在一定难度，应借鉴其他国家的做法，做好测算工作，待时机成熟时再行纳入。

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