【摘要】 为充分发挥价格杠杆作用，实现水资源合理优化配置，建立节水型社会，必须改革江苏现行的水利工程供水价格补贴机制，实现水价财政补贴由暗补到明补的转变。考虑到现行水价管理体制和运行机制，以及用水户对水价的承受能力，为避免大的波动，水价改革要采取分步走的方针。可通过对现行财政补贴经费承包、水价按实际供水成本收费、水价完全市场化三步走的策略，真正实现水的商品属性，实现节约用水和经济效益的有机结合。
【关键词】 水利工程水价； 财政补贴； 改革； 设想
一、江苏水利工程供水价格现状
江苏省从1982年开始征收水利工程水费（以下简称水费），至今经历了四次水价改革（1982年、1989年、1995年、2000年）。目前执行的第四步水价（苏价工［2000］142号、苏水经［2000］7号文）是2000年经省政府同意、江苏省物价局与省水利厅联合制定的（见表1），全省水价实行分类分片定价，综合水价为1.85分/立方米。从2001年1月1日起，水费由事业性收费转为经营性收费管理，水利工程供水开始实行市场化运作。2008年10月，江苏省物价局与省水利厅联合出台了《江苏省水利工程供水价格管理实施办法》，标志着江苏省水价改革步入了一个新阶段。
二、江苏水利工程供水水费计收和使用管理
（一）水费计收管理
由于江苏地势平坦、河湖众多、水网密布，全省除水库可基本单独供水外，其他地区则实行跨流域调水，闸站联合运行的统一调度供水。由于这一供水特点，江苏省现行水费计收管理体制，除水库片外，绝大多数供水工程管理单位无法直接收费，只能通过建立省、市、县三级水费专管机构进行收费，实行统一管理与分级管理相结合的管理模式。省级机构不直接收取水费，由市、县两级机构收取，水费专户设置到县，省、市、县三级按照一定比例对收取的水费进行分成，实现对本级供水成本的补偿。
江苏自1982年征收水费以来，每年各类实收水费一直以农业水费为主，所占比例一直在50%以上，近年来非农业水费实收数有所上升。由于农业用水的特点基本上以漫灌方式为主，目前无法实行计量收费，因此现阶段江苏省绝大多数地区农业水费采取按亩计收方式。非农业水费基本实现按方收费。
（二）水费使用管理
根据1992年制定的《江苏省水利工程水费财务管理办法》（目前没有出台新办法），水费收入主要用于水利供水工程和综合利用工程供水部分的管理费和运行费、维修养护费、大修理及更新改造费用，以及各级水费专管机构经核定的人员管理费用。成本支出中没有计入固定资产（供水工程）折旧。
国家发改委和水利部2003年出台的《水利工程供水价格管理办法》，对水利工程水费的使用和管理要求按照国务院财政和水行政主管部门有关财务会计制度执行，但财政部1994年颁布的《水利工程管理单位财务制度》和《水利工程管理单位财务会计制度（暂行）》对水费的使用管理规定已不能适应《水利工程供水价格管理办法》的要求。
三、江苏水利工程供水成本现状
（一）江苏目前水利工程供水财政支出方式
1.省属供水工程管理单位负责重要节点、枢纽工程（梯级抽水泵站、主要分水节制闸）的运行、维护和管理。供水单位的人员工资管理费按部门预算标准编制，全额由省财政负担；省财政另行下拨抗旱翻水期间的电费、油料费和其他费用等翻水运行成本。
2.市、县管理的省指定抽水泵站由省水行政主管部门核定固定补助经费，省财政转移支付给市、县财政；日常经费由市、县财政负担；抗旱翻水期间的电费、油料费和其他费用等翻水运行成本由省水利厅审核、省财政下达。
3.省属供水工程管理单位和市、县管理的省指定抽水泵站的大站维修养护费和防汛、岁修经费由省财政专项下达，以弥补翻水期间的供水工程运行损耗（相当于补偿供水工程折旧）。
4.市、县属供水工程管理单位各类费用主要由地方财政承担，省财政根据每年防汛抗旱开机情况给予适当补助。
（二）江苏现行水利工程供水成本
2003年开展的江苏省水利供水成本测算研究，以国家发改委、水利部颁布的《水利工程供水价格管理办法》规定的成本项目为依据，水利工程供水成本价格由供水生产成本（直接工资、直接材料费、其他直接支出以及固定资产折旧费、修理费、水资源费等制造费用）、供水生产费用（销售费用、管理费用、财务费用）、利润和税金组成，测算的全省实际供水成本为6.3分/立方米（未计入水资源费、利润和税金）。
四、江苏水利工程供水价格财政补贴和不利影响
（一）江苏现行水价财政补贴方式
江苏现行综合水价1.85分/立方米，约占2003年测算的实际供水成本6.3分/立方米的30%，实际用水价格与供水成本之间存在着巨大的价差。这一块价差在目前运行机制下表现为：全省每年实际收取的水利工程水费远远不能弥补供水成本支出，用水户的用水成本远低于实际成本，每年财政所承担的供水单位人员工资管理费的大部分和防汛、岁修、大站维修养护、抗旱翻水费支出形成了一种对用水户用水价格的补贴（财政暗补）。
（二）有关财政补贴的概念
财政补贴是政府为了履行社会和经济管理职能，根据一定时期国家政治经济形势的需要，以直接或间接的方式，对经济组织和城乡居民进行的无偿补助。目前我国财政补贴大致有四类，即价格补贴、企业亏损补贴、利息费用补贴和居民生活补贴。其中价格补贴是我国财政补贴的主要组成部分。财政补贴是一种转移性支出，这种做法是政府不直接到市场上进行购买，而是把财政资金转移给接受转移资金的企业和个人去市场上购买商品和劳务。财政补贴有很强的政策性，不能挪作他用。可以对财政补贴实行专户管理，资金封闭运行。
财政补贴又可分为暗补和明补两种形式。财政暗补：是国家通过补贴，给生产经营单位以一定的价差，使某些商品或劳务以低于其真实价值的价格供给消费者的一种财政补贴。如江苏省的水价实质上即为一种价格的暗补。财政明补：是国家直接给消费者提供现金，以提高其经济收入的一种财政补贴。
（三）水价补贴的不利影响
水价财政补贴维持了供水单位运行，但供水单位的供水工程折旧得不到完全补偿，供水设施得不到充分的维护保养。在现行水价管理体制和运行机制下，供水单位的供水设施老化失修，供水时不计供水成本，不讲求经济效益；用水户用水时无节制，吃大锅水，浪费严重。由于水价在水资源配置中的价格杠杆作用没有得到充分体现，供水单位和用水户的经济利益无直接联系，造成了水资源的大量浪费，同时加重了财政负担。如此，不能引起全社会对节约用水重要性的充分认识，不能调动起全社会保护水资源的自觉性和积极性。
五、改革江苏水价财政补贴方式分步走的设想
第一步：对现行财政补贴经费实行年度承包。维持现行运转方式，保留各级供水单位的人员管理费等基本财政补助经费，由各级水利主管部门对财政承包各供水单位每年所需的防汛、岁修、大站维修养护、抗旱翻水费（根据3—5年平均值）负责管理。承包基数一定3—5年不变，随着水价提高，水费收入增加，承包基数3—5年后逐年减少。
具体操作：
1.根据各供水单位防汛、岁修、大站维修养护、抗旱翻水费等多年平均值（3—5年），由各级水利主管部门对财政进行年度承包，并根据各供水单位的实际翻水情况进行调剂使用。如有节余，一部分节余资金根据当年各供水单位供水成本与多年（3—5年）平均翻水量比值下降程度进行奖励（目的是调动供水单位积极性，降低供水成本，也为今后供水成本测算打下基础），一部分节余资金则专项用于供水和节水设施的建设。遇到特殊情况（如特大洪涝或干旱），由财政根据实际情况追加承包经费。
2.各市、县水费专管机构负责按现行或逐步提高的水价收取水费并上缴到各级水利主管部门（维持现有的省、市、县水费分成比例不变）。
3.随着水价的逐步提高，各级水利主管部门收取的水费逐年增加，对财政承包的年度补贴经费3—5年后可逐年减少。
该方案可使供水单位自觉节约供水成本，工程运行、维修、养护有序进行；各级水利主管部门可以掌握各供水单位每年的实际供水成本和翻水量情况；随着水价逐步提高，3—5年后年度承包经费逐年减少，财政补贴（暗补）也逐年减少，但尚不能达到使用水户自觉节约用水的目的。
第二步：按实际供水成本收取水费。随着全省稳步提高水价，取消各级供水单位的人员管理费等财政基本补助经费和防汛、岁修、大站维修养护、抗旱翻水费等年度承包经费，各供水单位根据实际供水成本价格（不计税金和利润）并按实际翻水量计算应收水费。应收水费与实收水费（按当时执行水价计算）之间的差额部分由各级水利部门向财政收取，并支付给各供水单位。
具体操作：
1.财政对各供水单位不再直接补助人员管理费和防汛、岁修、大站维修养护、抗旱翻水费等，各供水单位按照《水利工程供水价格管理办法》规定的成本项目测算实际供水成本价格（3—5年平均值，不计税金和利润），并按每年实际翻水量计算每年应收水费总和。
2.省、市、县开始实行分段分级计价，每年由省、市、县水费专管机构负责按逐步提高后的水价向用水户收取水费，收取的水费汇缴到各级水利主管部门（留给省、市、县水费专管机构经核定的人员管理费）。
3.每年各供水单位应收水费与实收水费之间的差额部分由各级水利部门汇总、审核后，向财政收取。
4.各级水利主管部门负责将实收水费和向财政收取的水费支付给各供水单位（按实际供水成本计算）。
该方案既可使供水单位进一步加大节约成本的力度，工程有序管理和良性运行，也使用水户进一步采取节水措施；财政补贴（暗补）进一步减少。但水价并未完全到位，未完全走向市场，不能完全达到节约用水、优化配置水资源的目的。
第三步：水价完全市场化，财政对水价实行价格明补。水价完全走向市场，按供水成本加规定的利润率计价（农业水价按补偿供水生产成本、费用的原则核定，不计利润和税金）。财政对用水户实行终端价格补贴（明补），将市场化水价与当时执行水价的差额部分以现金形式补贴到用水户，实行“核定基数，包干使用，节余归己，超支不补”。水费完全按照“按实用水，计量收费；计划用水，基价收费；超计划用水，累进加价收费”。
具体操作：
1.每年由省水利厅和省财政厅联合下达全省用水计划和财政补贴计划；计划内用水按基本水价，与当地终端水价的差额，由财政补贴到用水户，实行价格明补。该笔资金必须专户存储、专款专用、不能与其他资金混合使用。
2.省、市、县水利部门将用水计划下达到各用水户，财政部门将补贴款拨付到各用水户（采取按月拨付）。对未超过计划用水有节余的用水户，节约用水将使补贴款形成一种节余，可以促使用水户进一步采取节水措施；对超计划用水户将按“超计划用水，累进加价收费”，逾期不交将加收滞纳金，并对其用水加以限制，这样可以有力地促使其节约用水。
3.省、市、县水费专管机构负责按市场价向各用水户收取水费，水费完全按照“按实用水，计量收费；计划用水，基价收费；超计划用水，累进加价收费”。收取的水费专户存储并上缴各级水利主管部门（留给省、市、县水费专管机构经核定的人员管理费）。
4.各级水利主管部门将收取的水费一部分按各供水单位供水成本加微利（低于规定的利润率）的价格和实际翻水量计算后支付给各供水单位，一部分继续用于供水和节水设施的改造。
该方案建立在水价完全走向市场、各供水口门的计量设施相对完善、各用水户的用水定额经过重新测算且比较合理的基础上。通过价格杠杆机制，使用水户自觉节约用水，水资源得到合理优化配置；供水单位和供水工程走上有序管理和良性循环发展的轨道；也使财政补贴达到最小，财政补贴发挥出最大的经济效益。
六、结语
改革水价补贴方式，变暗补为明补，充分发挥价格杠杆作用，可以改变目前供水过程中不计成本、不讲求经济效益，供水工程折旧得不到补偿、供水设施超负荷运行的状况；可以更好地促使用水户节约用水，建立节水型社会；还可以合理优化配置水资源，保护生态环境和发挥经济效益。
考虑到水价提高涉及面广，关系到广大人民群众的切身利益，因此水价改革要采取“积极稳妥，分步实施，积累经验，逐步到位”的方针和策略，最终实现水价完全走向市场。
【参考文献】
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