《预算法》修订若干重大问题之我见

人气指数:点发布时间:2013-10-04 13:32 来源：http://www.zgqkk.com 作者：丁志和

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　　摘要：我国《预算法》的修订势在必行，文章针对预算模式、预算调整、预算监督、地方债、预算透明以及预算绩效等几个重大问题，通过对现行《预算法》的分析，分别提出一系列修法建议。

　　关键词：预算法重大问题法律建议

　　中图分类号：DF4

　　文献标识码：A

　　文章编号：1004-4914（2013）07-069-02

　　《中华人民共和国预算法》颁布迄今已近20年，期间我国的社会经济以及民主政治有了长足的发展，财政体制改革与制度创新的举措频频出台，显然现行《预算法》已经不能适应新形势发展的需要，亟待进行修订。值得欣慰的是我国《预算法》的修订工作已经纳入全国人大的立法计划。下面就有关《预算法》修订中的几个重大问题提出我们的见解。

　　一、关于政府预算模式问题

　　现行《预算法》关于政府预算模式及预算收支范围虽有明确的规定，但有三个问题值得重视：第一，我国虽然在国家预算中采用了复式预算（经常性和建设性预算）模式，但在中央一级预算及各级地方政府预算中仍然采用单式预算模式，复式预算只有象征性意义；第二，现行的各级、各类预算所涵盖的收支范围并不全面，不能全面反映各级政府的全部收支行为，预算收支占实际收支比例需要显著提高；第三，各级政府及政府部门的债务类型划分缺乏科学性，举债用途规范性不够。

　　根据我国的实际国情以及国外的经验，拟对《预算法》中有关预算模式问题提出以下修订意见：

　　1.财政管理体制必须予以明确。预算法中必须明确我国的财政管理体制，即分税制与转移支付制度相结合的体制。现行分税制造成财权与事权不匹配的矛盾日趋尖锐。分税制只有与规范的转移支付制度相结合才能形成完善的财政收支体制。

　　2.预算收支的范围必须予以明确。应当尽可能将政府所有收支纳入预算范围。预算收入范围应当包括政府通过各种渠道所取得的资金；预算支出范围包括政府日常管理以及公共事业与部分经济调节的开支。

　　3.明确复式预算模式及其相互之间的关系。鉴于我国的社会主义市场经济体制及地广人多的基本国情，财政预算宜采用复式预算的模式，形成政府总预算、政府公共预算与政府基金预算相互关联、相互补充的预算管理模式。

　　二、关于预算调整问题

　　现行《预算法》将预算调整审批权限归于人大，需要深入探讨。预算调整的程序和方法也有待进一步完善。

　　从预算调整的效率看，调整主体倾向于政府更为便捷；从发展趋势看，随着预算制度不断完善和政府管理制度逐步健全，预算范围变化以及预算收支和实际执行的差异将会趋于缩小，调整主体也可归于政府；从绩效导向式的预算监督模式看，预算调整决策权也应倾向于政府。但是，明确政府为预算调整主体需要良好的政府内控制度为支撑。在政府内控制度尚不十分健全的现实条件下，我国《预算法》的修订可以重点考虑以下几方面：

　　1.涉及重大项目的预算调整仍应由人大审批，一般性项目及一定幅度内的预算调整可由政府决定。

　　2.较低层次上的经费留用也应纳入预算调整方案，以便全面反映预算收支情况。考虑到我国地域广阔，地区差异性很大，也可在地区之间、省级和市县级之间有所区别。

　　3.预备费的动用应纳入预算调整草案。由于预备费的特殊性，其决定权更应倾向于政府。但在现阶段，由于缺乏良好的政府内控制度和绩效导向式预算监督制度，人大还是应该控制预备费的动用。但应当允许政府先使用后审批。在预备费总比例得到有效控制的前提下，也可由政府自主决定。

　　4.明确预算调整方案提交的次数和时间，建议预算调整方案一年可以提交两次。

　　三、关于人大的预算监督问题

　　预算监督关系到预算能否得到有效执行。因此，关于人大预算监督的条款应当贯穿在整部《预算法》中。虽然在现行《预算法》中有相应的规定，但存在法律界定不清晰与执行依据模糊的情况。存在的主要问题：第一，监督能力方面，监督主体力量薄弱，缺乏专业性，信息不对称，监督时间短暂；第二，监督权力方面，预算修正案提案权尚未明确，预算监督的覆盖范围狭窄，监督和审查结果缺乏法律效力，对预算草案、执行过程、预算调整、决算等的监督制度尚未建立，决算报告先由政府通过，后由人大审批的制度使得监督权形同虚设；第三，预算监督审查的方式和方法方面，预算监督法律体系尚未形成，人大及其常委会会议缺乏预算辩论过程，社会参与度有待提高。现代信息（网络）技术在预算监督中尚未体现，信息不对称导致法律责任不明确，对预算执行的实时监控没有制度保障。

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