摘要：随着中国城市化和工业化进程的加速，各项工程建设大量增加对土地的需求，有限的土地资源和用地需求的矛盾日益凸显，我国当前许多地区进行的宅基地置换探索不仅是城市化进程中化解土地、资金难题的重要方法，更是提高土地利用效率的重要途径。

　　关键词：宅基地置换；法律关系；法律问题；制度完善

　　中图分类号：DF45文献标识码：A文章编号：1673-2596（2014）02-0081-03

　　一、宅基地置换综述

　　（一）宅基地置换的概念

　　宅基地置换是指根据政府整体的土地用途规划，为节省土地进行集约利用，引导农民集中居住，将农民所享有的宅基地使用权及已经构建的建筑物、附属设施根据置换标准，重新在划定的建设用地范围内换取新的住房，对节约出来的土地进行更加合理的开发利用，是城市化进程中化解土地、资金难题的重要方法。

　　（二）我国现行宅基地制度的突出问题

　　1.一户多宅和超标占地比较普遍。农民取得宅基地使用权不是通过在土地市场交易取得，而是作为农村集体经济组织的成员取得。我国农村宅基地制度是为了充分保障和维护农村居民的居住生活，是对农村居民的一种社会福利。农民取得宅基地使用权的成本基本为零，并且宅基地只可以在本集体经济组织成员内部进行流转，这就使许多农民产生占用越多宅基地越好的想法，结合我国在农村宅基地的监管不严格，加上我国农村缺乏村庄规划，居民散居的特点比较突出，非常不利于宅基地使用的管理。一些乡、村领导干部凭借权力、关系甚至占有多处宅基地，加之农房继承等事实行为以及祖宅不卖等风俗习惯，导致一户多宅和超标占地现象较为普遍。

　　2.城市化加剧了农村宅基地闲置。从城市化的角度分析，随着城市化水平的提高，劳动力会从农业转向非农业，从农民转变为产业工人。在计划经济时代，人口和生产要素的流动被严格限制，宅基地制度的基本功能主要是承担农村社会稳定，但随着市场经济体制的逐步建立，城乡居民管理登记制度改革，我国城市化进程速度明显加快。特别是我国教育制度的改革，农村孩子受教育机会的增多，留在城市发展和定居的农村孩子也越来越多。农村人口的减少，导致相当一部分宅基地闲置，甚至有的地区出现“空心村”现象。

　　3.宅基地保障功能弱化，资本功能日益突显。改革开放之前，我国实行了高度集中的计划经济，高度重视工业的发展，农业是基础的行业，为了保证城市工业的发展，除农民基本生存消费之外的全部农业剩余均由国家直接获取，同时实行城市和农村不同的户籍制度，限制农民离开土地，限制农民进城，宅基地制度设计的定位就是保障功能，确保农村集体经济组织成员的基本生存条件。但随着我国市场经济体制的建立和发展，非常强调城乡协调一体化的发展，因此就会要求城乡各种要素能够自由流动，特别是城市建设用地紧张，房价日趋走高的大环境下，宅基地的资本功能日益突显，农民对宅基地不再仅限于居住要求，也有通过买卖、出租、抵押等方式实现利益最大化的诉求。

　　4.宅基地拆迁补偿缺乏相应规定，补偿偏低。城市房屋拆迁针对的是城市规划区内国有土地上的房屋，而农村房屋拆迁，又称为征地拆迁，其针对的主要是集体所有的土地，按照现行法律要将集体土地性质变更为国有土地性质，需要先办理土地征收手续，然后才能进行征地拆迁。根据我国土地管理法规的相关规定，农村集体可以为了公共目的收回农民的宅基地，并给与适当的补偿，但该适当补偿的标准却没有相应的法律条文予以规定，因此补偿标准往往有很大的随意性并且有很大的不公平性，如果对拆迁房屋按照《土地管理法》中规定的地上附着物给与补偿，那么与临近国有土地上房屋的补偿标准相比，明显偏低。城市房屋拆迁可以适用《城市房屋拆迁管理条例》的补偿标准，而对农村房屋拆迁我国还没有完善的法律法规进行规制，这显然不利于保护农民的利益。

　　（三）宅基地置换的意义

　　1.原房屋价值得以大幅度体现，村民的财产性收益增加。村民凭原先居住的旧房可以根据置换标准换取一套新房，农民的财产性收入增加，以前的宅基地房不得上市交易，价值不能体现，而通过宅基地可换取国有土地上的商品房，即可上市流通、自由买卖，相比以前的宅基地房，村民财产性收入会增加。

　　2.打破城乡二元结构，促进城乡一体化。通过宅基地置换，村民集中居住后，有的村民仍然享有土地承包经营权，农民仍可以继续从事农业生产，或是将土地承包经营权流转出去，除了稳定的流转收益外，还可自谋职业，增加收入。村民的土地全部被征用的，将和城镇居民一样享受社会保障待遇，村民与市民的差异也将逐渐淡化。

　　3.盘活土地资源，解决农村就业。通过宅基地置换的方式，原有零星的宅基地通过整理，可以复垦为耕地，耕地并未因此减少，同时，腾出的宅基地可以集体建设用地的性质进入流转，实现土地资源的资本化，可用于商品房开发或是发展工业、旅游业及第三产业等，农民的就业机会增加，而且土地的出让收益还可补贴农村的保障性支出。

　　二、宅基地置换中的主要法律关系

　　由于我国的地区差异和宅基地置换的实践，宅基地置换出现了多种模式，比如上海采取了村民宅基地让出给农村集体经济组织的模式，浙江嘉兴采取了以宅基地置换城镇房产、以土地承包经营权置换社会保障的模式。尽管各地宅基地置换的模式各有特点，但主要法律关系都体现为村民与村集体组织之间的宅基地换房合同法律关系和村集体组织通过镇政府与融资建设主体之间的换房合同法律关系。

　　1.在宅基地置换方案中，村民、村集体组织、镇政府、融资建设主体是最核心的法律主体。在宅基地置换的过程中，参与的主体众多，其中市政府有关部门宅基地置换方案的设计主体，并对整个宅基地置换过程进行宏观指导，并由政府有关部门负责组建融资主体；商业银行等金融机构为整个宅基地置换项目顺利进行的资金基础；建设勘察、设计、施工、监理单位是开发建设单位。但在整个置换过程中，只有村民、村集体组织、镇政府及建设融资主体是法律关系的主体，因为宅基地置换过程中只有这些主体之间有财产转让发生。

　　2.宅基地置换的基本法律要素和全部法律内容也都包含在村民与村集体组织、村集体组织与镇政府、镇政府与建设融资主体之间的置换合同法律关系中。物权置换关系实质上是宅基地置换最根本的法律关系，农民以丧失自己享有的宅基地使用权及其上建造房屋的所有权换取集中规划区内新房屋的所有权；农村集体经济组织则是将自身拥有的宅基地建设用地换取所有新建置换房屋；镇政府根据合同对置换获得的农村建设用地进行复耕，以偿还建设置换房屋借用的城镇建设用地周转指标，以实现城镇建设用地增加与农村建设用地减少的挂钩；融资建设主体的主要任务则是利用从金融机构筹集的资金建设置换房屋。

　　三、宅基地置换中存在的法律问题

　　（一）宅基地置换中存在强制拆迁

　　宅基地换房，农民集中居住，是否充分尊重了农民的意愿，还值得深思，毕竟该政策是在政府的主导下实施的，宅基地置换虽然总体上对村民是有利的，但不排除村民不愿意置换，不愿意集中居住的现象，在这种情形下，应当尊重村民意愿，不能强迫村民就范。

　　宅基地置换应该建立在村民自愿并且政府与村民、村集体达成一致协议的基础上，但在现实中，却出现了被社会所诟病的“被上楼”现象。“被上楼”现象发生的主要原因是当地政府为了发展本地经济，土地财政大行其道，政府并不是真正为了农民的利益而进行宅基地置换，政府通过宅基地置换的方式间接剥夺农民的宅基地使用权，大部分的收入已成为地方财政的重要组成部分，地方政府为了获得更多的土地收益而盲目的、积极的开展宅基地换房活动，但并不是所有的农民都愿意，因此就出现了社会不和谐的现象，那些不愿意置换的农民被“逼上楼”或被“打进楼”。比如，江苏省邳州市在城市建设的过程中，需要对坝头村整体拆迁，出现了村民自杀、十多人被打伤住院的严重情况，甚至还有村民被拉到湖边，受到死亡威胁。

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