论立法后评估主体的建构

人气指数:点发布时间:2011-02-25 21:21 来源：http://www.zgqkk.com 作者：中国期刊库

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作者：汪全胜

【摘要】立法后评估主体是组织、实施、参与立法后评估的组织、团体或个人，一般有内部评估主体与外部评估主体之分。我国现阶段开展的立法后评估，其评估主体是典型的“内部评估主体”，其有一定的优点但不足之处也较明显。为实现立法后评估结果的科学化与规范化，我国宜建立多元化的立法后评估主体。
【关键词】立法后评估内部评估主体外部评估主体多元评估主体

    立法后评估主体是组织、实施、参与法律实施效果评估的个人、团体或组织。在立法后评估过程中，不同的评估主体选择会对立法后的评估及其结论产生不同的影响。因此，在确立科学的评估指标体系以及评估方法基础上，还需要对立法后的评估主体进行选择与建构，以实现立法后评估结果的科学化、客观化。
    一、现行立法后评估主体状况的考察
    我们通常理解的立法后评估，是指自本世纪初首先兴起于地方性法规、地方政府规章后到国务院行政法规等的法律实施效果评估。如2005年，海南省人大法制委员会组织有关机构和人员对该省制定的《海南省红树林保护规定》开展了立法后评估工作；2005年，北京市人大常委会法制办组织有关部门人员对《北京市实施〈中华人民共和国水污染防治法〉办法》、《宗教事务条例》和《城市规划条例》进行了“法律跟踪问效评估”；福建省人大常委会对《福建省青年志愿者服务条例》实施情况进行了跟踪问效评估；上海市人大常委会也选取了《历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》等予以专项评估；2006年，浙江省人大常委会对其制定的《浙江省殡葬管理条例》进行法律实施效果评估；2007年，黑龙江省人大常委会对其制定的《黑龙江省草原条例》、《黑龙江省湿地条例》、《黑龙江省农业机械管理条例》、《黑龙江省排污费征收使用管理规定》、《黑龙江省建设工程安全生产管理办法》等地方性法规进行立法后评估；2006年，国务院也选取了《劳动保障监察条例》、《特种设备安全监察条例》等六件行政法规作为首批立法后评估的对象。其他省、自治区、直辖市人大及其常委会以及享有立法权的地方人民政府都相继开展了立法后评估工作。可以想见，在不久的将来，全国各个地方享有立法权的主体(不仅包括地方人大也可能包括地方政府)甚至中央立法主体(如全国人大常委会、国务院及其所属各部门)也会陆续开展立法后评估工作，并且它将作为一种规范化、制度化的措施在我国逐步确立。
    我国近几年开展的立法后评估活动，其评估的主体有这样一些特点：
    其一，立法后评估的组织、实施主体一般为法律法规制定的主体或者其组成机构，即是典型的“内部评估”。在我国，现在尚未有法律法规明确规定立法后评估制度，各地方各部门所开展的立法后评估活动都是法律法规制定主体根据一定的情况自发决策进行的。如黑龙江省认为，根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》的有关要求，组织省直有关部门，对本省前几年制定的部分地方性法规和规章开展立法后评估工作，以总结立法工作的经验教训，为有关地方性法规和规章的立、改、废提供依据。青岛市人大及其常委会在其享有立法权第20个年头，人大常委会决策认为，需要对其现行有效的82件法规进行一次全面的检查、评估，故开展一次立法后评估活动。这种“内部评估”的发生可能基于以下因素：一是我国立法后评估活动刚刚兴起，制度尚未建立，评估相关机制也未确立，社会上也不存在独立的评估组织或机构；二是我国立法后评估活动作为一种法律实施的检验与监督活动，在以前的制度设计上也是立法机关内部的事情；三是考虑到立法后评估活动的权威性，它能够为法律法规的立、改、废提供直接的依据，可能被纳入立法机关的立法规划。
    其二，利益相关者是重要的评估参与或实施主体。“利益相关者”一词的英文为“stakeholder”，最早出现在1963年斯坦福大学一个研究小组(SRI)的内部文稿中，是指那些没有其支持，组织就无法生存的群体，包括股东、雇员、顾客、供货商、债权人[1](P.38)。有学者将其翻译为“相关利益者”、“利害关系人”、“利害相关者”。最早将“利益相关者”方法运用于政府政策评估的是瑞典学者韦唐(Vedung E)，他在其专著《公共政策与项目评估》(Public Policy and Program Evaluation)中具体探讨了政策评估的利益相关者模式，(Vedung E．Public Policy and Program Evaluation．New Brunswick(U．S．A)and London(U．K)：Transaction Publishers．1997．)为我们提供了一个政策制定和问题思考的视角与框架。立法后评估的“利益相关者”应是能够直接影响立法、立法活动、立法评估活动或被立法、立法活动、立法评估所直接影响的人或团体。如国务院对《劳动保障监察条例》的评估，就涉及到立法所影响的劳动保障监察机构、劳动保障监察员、劳动保障主管部门、企业员工、工会等；上海市所进行的《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》绩效评估，它的“利益相关者”就会涉及到上海市城市规划管理局、上海市房屋土地资源管理局、上海市文物管理委员会等机构。利益相关者参与立法后评估，其价值在于：(1)信息的全面性、真实性。不同的利益相关者对同一问题的认识会有所不同，在评估过程中，经过交流，充分考虑不同的利益相关者的意见，可以使我们对评估对象有一个全面的、完整的、真实的认识与评价。克服在立法后评估中，单纯由立法主体评估造成的专业知识局限、认识上的片面性以及思考问题的主观性。(2)目标管理性。立法后评估首先确立的是评估的目标，在评估目标不明确时，立法后评估也就失去了重要的评价标准。对不同利益相关者的要求的总结可以成为评估工作的评价依据。(3)结果应用性。我们强调的立法后评估重点在于挖掘与立法有关的信息，客观评价法律法规的实施效果，目的是为了改进立法工作，是在权衡各方利益的基础上作出的决策，提出的建议易于被不同主体所接受，从而使立法易于推行与实施，增加了评估结果的可应用性。
    其三，社会公众的广泛参与。我国目前所开展的立法后评估也注重了社会公众的广泛参与，多通过社会调查、座谈会等方式获取社会公众对法律法规实施效果的意见。如上海市在进行《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》绩效评估时，上海市统计局城市社会经济调查队进行广泛的问卷调查，就27项指标抽样调查成功了883个样本[2]。如国务院对《劳动保障监察条例》的绩效评估，“课题组于2006年10月在北京召开了劳动保障监察机构负责人座谈会，听取了北京、上海、安徽、大连等20个省、市劳动保障监察部门的意见；2006年11月课题组赴浙江省及宁波市、杭州市和江苏省及苏州市、南京市进行了专题调研，分别召开了四次劳动保障监察员座谈会、两次相关部门主管领导座谈会、三次员工代表和工会工作者座谈会。此外，还征求了部分劳动保障法学专家的意见。”[3]其他法律法规的立法后评估也都注重了公众的广泛参与。
    二、立法后评估主体的类型及其价值取向
    立法后评估主体可以从不同的角度而划分成不同的类型。从评估的活动形式上看，可以分为正式评估与非正式评估；从评估机构的地位上看，可以分为内部评估与外部评估；从评估的时间上看，可以分为短期评估、中期评估和长期评估；从评估的层次上看，可以分为宏观评估和微观评估；从评估的指标性质上看，可以分为定量评估与定性评估。这里，我们从评估机构的地位上来考察评估主体的类型及其价值取向。
    (一)内部评估主体
    内部评估主体也就是由享有立法、执法等权力的国家机关及其内部组成机构(即系统内部)所进行的立法后评估活动。在我国，内部评估主体有：
    1、立法机关及其内部机构
    制定法律法规的机关及其内部结构可以作为评估主体，如全国人大常委会、国务院、享有立法权的地方人大及其常委会、享有立法权的地方人民政府。这一点作为一项制度被规定下来，2004年国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》就要求制定机关应定期对其制定的法规范性文件进行评估。不过通常由立法机关作出立法后评估的决策，具体组织、实施的则是由其内部机构如全国人大的组织机构法律委员会、全国人大常委会的组织机构法制工作委员会、国务院的组织机构法制办、地方人大及其常委会的组织机构法制委员会或法制工作委员会、地方人民政府的组织机构法制部门等。
    2、法律实施机关
    作为实施法律法规的政府机关，它对法律法规的实施状况有更加真实、详细的了解与认识，对于法律法规在实施过程中出现的问题和遇到的困难有更准确的把握。因此，在立法后评估过程中，作为法律实施机关是重要的评估主体。
    3、上级国家机关
    上级国家机关有权监督下级国家机关的立法与执法活动。如《立法法》第88条规定，全国人民代表大会常务委员会有权撤销同宪法和法律相抵触的行政法规，有权撤销同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规，有权撤销省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准的违背宪法和立法法第66条第2款规定的自治条例和单行条例；国务院有权改变或者撤销不适当的部门规章和地方政府规章；省、自治区的人民政府有权改变或撤销下一级人民政府制定的不适当的规章。
    4、同级权力机关
    同级权力机关即人大可以对其常设机构及其同级人民政府规章的立法活动进行监督与评估。如《立法法》第88条规定，全国人民代表大会有权改变或者撤销它的常务委员会制定的不适当的法律，有权撤销全国人民代表大会常务委员会批准的违背宪法和立法法第66条第2款规定的自治条例和单行条例；省、自治区、直辖市的人民代表大会有权改变或者撤销它的常务委员会制定的和批准的不适当的地方性法规；地方人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府制定的不适当的规章。
    5、授权机关
    授权机关可以对其授权主体的立法与执法进行监督与评估。《立法法》第88条规定，授权机关有权撤销被授权机关制定的超越授权范围或违背授权目的的法规，必要时可以撤销授权。
    6、法律规定的监督机关
    2006年8月27日通过的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》规定：“各级人民代表大会常务委员会参照本法第9条规定的途径，每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地对有关法律、法规实施情况组织执法检查。”有关立法主体的立法活动，地方政府的立法活动与执法活动，都属于人大常委会的监督检查范围。因此，各级人大常委会在对法律、法规实施检查的过程中，应当将法律法规的实施效果作为一项内容加以评估。
    (二)外部评估主体
    外部评估主体是指国家机关系统以外的评估者所进行的立法后评估活动。其评估主体一般有学术团体、商业机构、民意调查组织、社会中介组织、社会公众等，它可以是营利性的也可以是非营利性的。
    西方很多国家的立法后评估都积极培育第三方独立的评估机构。在美国，除政府机构进行法律政策的绩效评估以外，大量的学术团体、非营利组织等第三方评估机构也发挥着重要的作用。如曾担任美国联邦人事署署长的坎贝尔创立了坎贝尔研究，在法律政策绩效评估中设计出了一系列的评估指标，包括财务管理、人事管理、信息管理、领导目标管理、基础设施管理等，为评估规范化作出了努力。美国行政学会的“责任与绩效中心”(CAP)也对绩效评估的工具的选择作出了研究，提出在选择绩效评估工具时须考虑以下因素：了解各种不同类型评估工具的价值；建立目前组织绩效的基准；确定对顾客、委托人或公众的影响效果等。其他一些民意测验机构在政府法律政策的绩效的评估中也发挥着重要作用。在韩国，政府经营诊断委员会是政府改革以及绩效评估的咨询和智囊机构，成员由来自研究机构和大学的学者组成，分成若干小组，在各政府部门设立办公机构，在对各部门及其工作进行评估的基础上，就政府机构的职能、机制、制度创新等提出建议。
    我国独立第三方评估机构正在孕育之中。如2006年，兰州大学中国地方政府绩效评价中心组织的甘肃省非公有制企业评价政府绩效工作，是首次由第三方组织的、系统化地对甘肃省14个市(州)政府及39个省直部门绩效进行评价，形成了独具特色的“甘肃模式”，“兰州大学中国地方政府绩效评价中心，作为此次活动的组织实施者以及最后做出评价报告的第三方，是整个评价指标体系的制定者和评价结果分析的综合评判者”[4]。还有民间研究机构零点研究咨询集团从1994年开始就进行有关投资环境的评估，到目前为止零点研究咨询集团介入中国政府绩效评估研究已经有十个年头。
    另外，社会公众也是重要的外部评估主体，不论是由政府机关还是由独立第三方作为评估的组织实施主体，在其评估过程中，社会公众是非常重要的参与主体。在英国立法后评估制度中，公众磋商不仅被认为是质量控制和信息收集的一项基本工具，同时它也被视作规制影响过程成功的关键。《内阁事务指南》建议应使得人们在部门网站上就能简便地查找到规制影响评估。如果有人对正在进行的磋商感兴趣，政府部门也可以直接用邮件通知他们，向他们提供信息，便于他们对政府的规章制度进行评估或提出完善的建议。我国近几年开展的立法后活动中，公众都是重要的参与主体。
    (三)不同类型的评估主体价值取向上的差别
    价值取向是指一定的主体以某种价值观为指导，根据一定的价值标准，对价值目标进行价值选择和价值决策的行为倾向。价值取向反映的是主体的价值定向及价值选择的行为。在立法后评估过程中，不同绩效评估主体的价值取向反映了不同评估主体的价值判断、价值确认和利益选择的差异，从而对评估结果产生了不同的影响。
    就内部评估主体与外部评估主体的划分来看，其评估活动都有一定的意义。内部评估主体的评估的意义在于：第一、内部评估主体因为其对法律法规的制定与执行情况有着透彻、详尽的了解与认识，有效的内部评估能够为管理者提供必不可少的支持。(Evert Vedung：Public Policy and Program Evaluation，New Brunswick and London：Transaction Publishers，1997，P．117．)第二、内部评估主体因为比较容易获得法律实施、法律制定与执行的第一手资料，从而使评估结论更加真实、更加可靠；第三、内部评估主体因为其地位与影响力，它所作的评估报告、评估结论更容易得到重视与使用。
    但是内部评估这种方式也受到一定程度的质疑，“要求公共组织对自己的行为作出客观公正的评价实非易事”，这是因为：“首先，评价意味着批评，对公共组织成员来说就是对他们能力的质疑，影响自己的声誉，因而评价往往夸大成绩，掩盖失误；其次，评价往往代表着某一组织的局部利益，这使得绩效评价容易走向片面并带有浓厚的主观色彩；最后，绩效评价是一项复杂而细致的工作，需要评价者掌握相关的理论知识，并熟悉专门的方法技术，而公共组织人员本身往往缺乏这方面的系统培训。”[5](P.90)
    为弥补立法内部评估的缺陷，很多国家注重外部评估主体及制度的构建。外部评估主体是指国家机关系统以外的评估者所进行的立法后评估活动。其评估主体一般有学术团体、商业机构、民意调查组织、社会中介组织等，它可以是营利性的也可以是非营利性的。立法的外部评估优点在于：有一定的专业技术人员；身份地位较为中立，不受评估对象或其他因素的限制；评估的结论具有客观性；但是其缺陷也较明显，立法的外部评估获取评估的信息、资料相对比较困难，评估影响缺少一定的权威性，评估结论也不易受到重视等。因此，在评估实践中，最好将内部评估与外部评估结合起来，共同提高立法评估的质量。
    但单纯的内部评估与外部评估都有一定的缺陷，正如美国公正行政学的创始人威尔逊提出的两条法规说明的，“威尔逊的第一条法规：如果研究是由那些执行政策的人主持或者他们的朋友主持，那么结论是：对社会问题的所有政策干预都会产生预期的效果。威尔逊的第二条法则：如果研究是由独立的第三方主持，尤其是那些对政策持怀疑态度的人主持时，那么结论就会是：对社会问题的政策干预不会产生预期的效果。”[6](P.158)为解决这样的困境，各国在立法后评估过程中，试图将内部评估与外部评估结合起来，实现评估主体的多元化。
    三、现行立法后评估主体的单一性及其困境
    根据我国现行立法后评估的实践状况，一个重要特征就是评估主体的单一性，单纯由国家机关或其内部机构的评估，是典型的“内部评估”。
    当然，与国外立法后评估相比较，我国立法后评估活动才刚刚开始，立法后评估制度还是处于逐渐摸索的阶段，立法后评估主体也需要有一个逐渐建构的过程。就目前来说，笔者认为，单一性的内部评估还是有必要的，是我国立法后评估制度发展的初级阶段。
    第一、信息的易获得性。由立法机关或其他国家机关发起的立法后评估，与其他社会主体有所不同，它对于立法后评估所需要的信息容易获得。我们知道，绩效信息对绩效评估结果有决定性的作用，只有掌握充分、全面、客观的绩效信息，才能获得公正、客观的评估结果。而目前大量的立法与执法信息是掌握在国家机关手里，由权威的国家机关发动，比其他社会主体更容易从政府机关获得这些信息。
    第二、评估经费的保障性。立法后评估活动是一项资源消耗活动，是一项消耗人财物力的活动，必须有一定的经费给予充分保障，否则其绩效评估活动无法开展。在我国，因立法后评估活动是立法机关的决策行为，它对其决策行为的有效性能够提供充足的经费保障，从而使得立法后评估活动顺利开展并取得实质性的结果。
    第三、评估结论的易回应性。立法后评估不仅仅在于评估法律的实施状况，对它的实施好坏进行优劣评价，更重要的是获得法律实施的立法方面的信息，获得法律本身条款、内容存在问题的信息，以为进一步的立、改、废提供科学依据。也就是说，评估结果要能够得到立法机关的回应，能够对法律的立、改、废产生实际的作用。因为是立法机关自己评估的，从而更容易进入立法机关的议程，更容易得到立法机关的重视。
    正因为如此，我国有学者建议，我国立法后评估的主体应为立法机关[7]。其理由是：第一，我国目前的政治体制决定了立法机关作为评估主体有利于提高评估的效率和评估效果；第二，政府各直属部门往往是法律法规的执行机关或者说直接受益者，其评估的公正性可能会大打折扣；第三，我国目前正处于机构改革的关键时期，设置专门机构作为立法后评估的主体对于本来就机构臃肿的中国来说不太现实。当然立法机关可以委托第三方，如中介机构、高校、研究机构、社会团体等实施立法后评估，但其评估主体仍然为立法机关。
然而正如笔者以上分析的，内部评估主体存在不可避免的缺陷。我国现行的立法后评估也存在这样的问题。立法后评估的主体是法律制定主体本身或者与法律制定主体有着千丝万缕的联系，这就难以保证立法后评估的客观公正性。有时难以避免立法后评估主体把立法后评估与“政绩”挂钩，使得立法后评估深深地打上了个人利益或部门利益的烙印。有时，法律的制定主体或执行主体利用自己的权力去影响其他主体的意愿，以获得对自己有利的立法后评估，这就使得立法后评估容易走向反面，并可能带有很浓的主观色彩。另外，立法后评估毕竟是一项专业性较强的工作，需要评估者掌握立法后评估的理论知识，熟悉评估的技术与方法，但这些内部评估主体往往缺乏这方面的知识和理论准备，从而也让人们对其获得评估结论的不可信与怀疑。
    事实上不仅仅如此，我们要考虑到单一的内部评估主体可能面临的其他一些困境：
    其一，垄断性。因立法后评估主体只是单一的内部主体，如果没有积极培植与孕育多元化的评估主体，可能会产生立法后评估主体的垄断性，一方面立法机关认为立法后评估是它们自己的事情；另外一方面社会也只认可立法后内部主体的权威性。这对我国正在兴起的立法后评估活动显然是不利的。
    其二，形式化。评估活动流于形式，只注重形式化的开展，不注重立法后评估主体的建构，不注重评估程序、方法与指标的设计，甚至不注重立法后评估的结果及其回应性。只是作为一种形式而存在着，它的实质意义没有得到重视。在我国，立法后评估首先兴起于一些地方，现在范围在不断扩大，甚至引起了中央立法机关的重视，也逐渐开展起立法后评估活动。但我们一定要防止它的形式化倾向，不是别人做了我们也要做，是因为我们必须做我们才做，要真正落实与实现立法后评估制度的实质意义。
    其三，运动化。将立法后评估作为一场运动，在全国迅速展开，过了一段时间就销声匿迹了，不再开展了。这不是这项制度产生的真正目的以及它所追求的目标。实际上，我们开展立法后评估活动，是寻找法律立、改、废的科学基础，是建立法律制定、修改、废止的科学机制。我们在探索立法后评估的制度化、规范化，最终建立立法后评估制度的长效机制。
    因此，立法后评估主体的内部化是我国目前应当经历的一个过程，但它最终目标是实现立法后评估主体的多元化。
    四、多元化立法后评估主体的建构之路
    多元化立法后评估主体是我国立法后评估完善化的制度选择，它不仅是避免单一化的内部评估主体的缺陷而作出的选择，也是因为法律作为社会公共政策的公共性基础以及社会主体利益多元化的必然结果。
    法律与其他社会公共政策一样，其本质属性是公共性。“公共性的本质特征要求公共政策从制定、执行、评估、反馈到调整都必须体现作为总体的人民(the people in general)的利益和意志。这里的人民不是单向度的，而是多元性的，它的重要特征就是存在利益的差异性和利益的分化，承认这种利益差异和分化就必须承认利益的多元性。”[8]因此，法律调整的是社会整体的利益，是社会多元利益的一种调和，作为一种公正、良善的法律，必须是社会多元利益的合理安排。立法后评估也会反映不同社会主体的利益感受，尽管法律制度体现多元利益的安排，但其在实施过程中对社会多元利益主体又会产生不同的影响，需要听取他们的意见，反映他们的利益。因此，就立法后评估而言，建构多元化的评估主体实际上是平衡不同主体利益的结果。正如西方著名学者史瓦兹曼所认为的：“现代社会是自由的民主社会，这种自由的民主社会存在不同的利益，人民的力量是透过团体的活动来实现，政党与压力集团或是利益团体的运作，每一种都必须是众多利益之一，因此一个已开放的社会是分裂的，多元主义者传达以及强调这种利益的多样性，并且和自由派理论家一样，将这种多样性视为社会生活中必要的以及正面的面向。”[9](P.50)
    建构我国多元化的立法后评估主体，其基本路径：
    (一)完善内部评估主体
    尽管我国现行立法后评估的主体都归结为内部评估主体，但是在实践操作层面，其范围则有所不同。有的以立法机关的内部组成机构作为组织实施主体，如海南省对《海南省红树林保护规定》的评估，其组织实施主体为海南省人大法制委员会与人大常委会法制工作委员会；上海市对《上海市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》的立法后评估，其组织实施主体为上海市人大法制委、上海市人大常委会法工委、市人大有关专门委员会。有的以立法机关的组成机构与对口管理部门联合组成立法后评估的组织实施主体，如北京人大常委会对《北京市实施〈中华人民共和国水污染防治法〉办法》、《城市规划条例》的评估，其组织实施主体就是市人大常委会法制办、市人大有关专门委员会和市政府有关部门。有的以对口政府管理部门为主组织立法后评估，如黑龙江省对《黑龙江省农业机械管理条例》等五部地方性法规的评估，其组织实施主体就是对口的政府管理部门如省农业厅、省环保局、省建设厅等。有的以立法机关组成机构、政府管理部门以及事业单位组成立法后评估主体，如国务院对《劳动保障监察条例》的评估，其组织实施主体就是由国务院法制办政法司、劳动保障部法制司、劳动科学研究所三家单位组成。
    在我国尚无法律法规对立法后评估主体作统一规范的情况下，这些立法后评估主体的模式带有探索的性质，至于什么样的立法后评估主体是最适合的组织实施主体，可以总结实践经验，在条件成熟时，实现内部评估主体的规范化。
    (二)进一步拓展“利益相关者”的评估
    立法后评估制度较为成熟的美国、英国、韩国、日本等国家，都比较注重“利益相关者”的评估。但实践中对“利益相关者”的范围认识有所不同，从而参与的主体范围也有所不同。如云南省人大常委会对《云南省供用电条例》的评估，云南省人大法制委员会和云南电网公司选择了各地的供电局、地方人大、经贸委、林业局以及当地供电部门进行调研，召开座谈会。在这里，这些部门都是该法规的“利益相关者”，但必须要对各种不同的“利益相关者”进行分析，明确不同利益相关者的性质与范围。
    我国有学者对政策评估的“利益相关者”模式的基本程序作过概括：(1)利益相关者的定位；(2)利益相关者抽样，确定评估样本；(3)调查利益相关者的意见，内容视评估对象而定；(4)对调查结果进行统计分析，作出评估结论[10]。这可以为我们建立立法后评估的“利益相关者”模式提供借鉴。
    (三)培植“独立第三方”评估主体
    独立第三方的评估最大的价值倾向就是评估结果的客观公正性。因为它超然于法律法规制定与执行的公共部门之外，与法律法规没有密切的利益关系，在很大程度上能够保证客观、公正地进行评估。同时，作为专门的法律法规评估与研究机构，具备评估所需要的专业技术人员，熟悉法律法规评估的理论知识、专门方法和技术，并积累有一定的评估实践经验，因而能够保证法律法规评估的质量。还有学者从评估资料的民意收集角度论证了独立第三方评估主体在我国存在的必要性。认为“民意的收集工作由无利益牵连的第三方进行具有独立性，能够从机制上保证评估结果更加客观与公正。只要是来自政府本身，不论其身份如何，属于哪一级哪一类部门，都很难做到无利益牵连，也很难真正站到社会公众的角度，结果也难以令社会公众信服”[11](P.215)。一些国家的独立第三方评估机构以其评估结果的公正、操作的正当性获得政府、公众的广泛好评，“美国各州、市政府和民众对坎贝尔研究所的绩效评估结果的认可率高达92%。”[12](P.165)我国学者毛寿龙谈到中国建立第三方评估制度的意义时认为，独立第三方独立评估使服务型政府的原则得以贯彻；为政府绩效评估增加了新的途径；是政府进一步了解公民需求的重要机制；进一步完善了中国政府政务公开的制度建设[11]。
    独立第三方立法后评估主体在我国尚未形成，需要积极探索独立第三方评估主体形成孕育的条件，建立鼓励独立第三方评估主体产生与形成的制度环境，同时也探索独立第三方评估主体的评估模式。
    (四)扩大公众参与的评估
    立法后评估的公众参与模式在现代各国受到普遍重视，各国也在积极采取有关措施不断去完善这种模式。实践中，我国自开始开展立法后评估活动以来，公众参与评估都是不可缺少的一个环节和内容，而且效果也不错。
    公众参与立法后评估有很多优越性，很多学者多加以论述，如，如美国学者约翰·克莱顿·托马斯认为公众参与可以促进公共管理工作的有效性和决策的有效性，“1、由于公民或公民团体的参与为决策带来了更多的有效信息，这使得决策质量有望提高。”“2、伴随着公民参与决策过程，公民对决策的接受程度大大提高，从而促进了决策的成功执行。”“3、如果公民能够辅助公共服务的提供，那么，公共部门提供的服务就会更有效率和效益。”“4、公众参与将会增强公民对于政府行为的理解，从而减轻人们对政府机构的批评，改善官僚遭到围攻的困境。”[13](P.153)马克·霍哲认为，“即使政府提供服务的效率没有改变，更多的公众参与也可能会使政府更受其公民的欢迎。因为当参与程度提高后，公民对政府运作的理解也就提高了，对政府机构的批评意见也就会相应减少，从而改善政府官员受到‘鞭策’的困境，这不愧是一种逃离政府低效率批评的好方法。”[14]但是公众参与立法后评估还依赖于一定的条件，Cheryl Simrell King①认为，现实中，公众的真正参与面临以下三大障碍：当代社会生活的本质、行政管理过程和参与的技术。具体而言，生活的快节奏使得人们无暇顾及工作以外的事情；而大量的信息被政府部门控制与操纵，这就限制了公众的参与能力；同时参与技术也是不充分的。在我国，尤其要加强公众参与相关制度的建设，如信息公开制度、社会团体制度、公益代表制度、专家咨询制度等，只有构建完善的立法后评估的公众参与机制，才能发挥立法后评估以及立法后评估公众参与模式的积极作用。

注释:
[1]刘丹：《利益相关者与公司治理法律制度研究》，中国人民公安大学出版社2005年版。
[2]郭光辉：“《上海市历史风貌区和优秀历史建筑保护条例》立法后评估工作追记”，载《中国人大》2007年第4期。
[3]李建、张威、王文珍等：“《劳动保障监察条例》立法后评估报告”，载《中国劳动》2007年第5期。
[4]包国宪、冉敏：“政府绩效评价中不同主体的价值取向”，载《甘肃社会科学》2007年第1期。
[5]齐二石：《公共绩效管理与方法》，天津大学出版社2007年版。
[6][美]托马斯?戴伊：《自上而下的政策制定》，鞠方安译，中国人民大学出版社2001年版。
[7]熊艳峰：“浅议立法后评估的制度化”，载《长沙民政职业技术学院学报》2006年第2期。
[8]赵勇、李敏：“试析公共政策评估主体的多元性”，载《上海行政学院学报》2005年第6期。
[9][美]Michael Hill：《现代国家的政策过程》，林钟沂、柯义龙、陈志伟译，韦伯文化国际出版有限公司2003年版。
[10]李瑛、康德顺、齐二石：“政策评估的利益相关者模式及其应用研究”，载《科研管理》2006年第2期。
[11]周凯：《政府绩效评估导论》，中国人民大学出版社2006年版。
[12]范柏乃：《政府绩效评估与管理》，复旦大学出版社2007年版。
[13][美]约翰?克莱顿?托马斯：《公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略》，孙柏瑛等译，中国人民大学出版社2005年版。
[14][美]马克?霍哲：“公共部门业绩评估与改善”，张梦中译，载《中国行政管理》2000年第3期。

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