摘要：随着城市化的发展和新农村建设的不断推进，多个省市出现了“宅基地换房”的现象，其中多有涉及城乡建设用地挂钩流转的问题。疏理现有关于城乡建设用地挂钩流转的规定和比较不同的试点地区的政策差异，有利于总结经验，完善立法。

　　关键词：宅基地换房；城乡建设用地增减挂钩；流转

　　一、农村“宅基地换房”现象的出现

　　最近几年，随着城市化的发展和新农村建设的不断推进，多个省市出现了“宅基地换房”现象。所谓的“宅基地换房”，通常是指农民自愿以其宅基地，按照一定的置换标准，换取小城镇的房屋并迁入小城镇居住。腾出的宅基地进行复耕，节约下来的集体建设用地，经过土地储备以后再以招拍挂的形式出让，以土地使用权出让的收益来安置农民和弥补小城镇建设的资金缺口。

　　基于《土地管理法》中关于集体建设用地和宅基地使用的限制性规定和“宅基地换房”中涉及到城乡建设用地挂钩流转的问题，中央和地方相继出台了一些规定，对其中涉及的城乡建设用地流转进行了规范。

　　二、城乡建设用地挂钩流转的法律与政策规定

　　（一）城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作于2005年开始，并在全国部分地区试点。

　　国务院于2004年10月颁布了《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）；国土资源部于2005年10月颁布了《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》（国土资发[2005]207号），并于2009年3月分别颁布了《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》（国土资发[2008]138号）。

　　1、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》对农村城乡建设用地挂钩流转作出了原则性规定：要加强村镇建设用地的管理。要按照控制总量、合理布局、节约用地、保护耕地的原则，编制乡（镇）土地利用总体规划、村庄和集镇规划，明确小城镇和农村居民点的数量、布局和规模。鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩。农村集体建设用地，必须符合土地利用总体规划、村庄和集镇规划，并纳入土地利用年度计划，凡占用农用地的必须依法办理审批手续。禁止擅自通过“村改居”等方式将农民集体所有土地转为国有土地。禁止农村集体经济组织非法出让、出租集体土地用于非农业建设。改革和完善宅基地审批制度，加强农村宅基地管理，禁止城镇居民在农村购置宅基地。引导新办乡村工业向建制镇和规划确定的小城镇集中。在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。

　　2、《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》对“城乡建设用地增减挂钩”的含义作出了明确规定，所谓“城乡建设用地增减挂钩”是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。

　　3、《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》和《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》中对城乡建设用地用地挂钩流转试点的基本要求、管理和操作流程均作出了规定。

　　第一，关于挂钩流转试点的基本要求。要严格依据土地利用的总体规划，严格保护耕地特别是基本农田、促进建设用地节约集约利用，要通过建新拆旧和土地复垦，最终实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，用地布局更合理。对挂钩试点的规模进行控制和管理，通过下达一定数量的城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的周转指标来进行。挂钩周转指标专项用于项目区内建新地块的面积规模控制，并在规定时间内用拆旧地块复垦出来的耕地面积归还，归还的耕地面积数不得少于下达的挂钩周转指标。

　　第二，关于挂钩周转指标和项目区的管理。挂钩试点的规模按国家和省（区、市）下达的挂钩周转指标控制，挂钩周转指标按照“总量控制、封闭运行、定期考核、到期归还”的原则进行管理。对于挂钩周转的指标由省级国土资源管理部门根据试点市、县及项目区情况提出申请，报国土资源部核定。挂钩周转指标下达试点省（区、市）后，由省级国土资源管理部门按项目区分解下达到各试点市、县。

　　第三，关于挂钩试点的条件和操作程序。挂钩试点工作必须经国土资源部批准，未经批准不得自行开展试点工作。省级国土资源部门制定试点工作总体方案，向国土资源部提出开展挂钩试点工作申请。国土资源部对省级国土资源部门上报的试点工作总体方案进行审查，并批准挂钩试点省份。经批准的试点省级国土资源部门，依据试点工作总体方案，组织市、县国土资源部门编制项目区实施规划，并进行审查，建立项目区备选库；根据项目区入库情况，向国土资源部提出周转指标申请。国土资源部在对项目区备选库进行核查的基础上，按照总量控制的原则，批准下达挂钩周转指标规模。市、县国土资源部门对挂钩试点工作要实行动态监管，每半年将试点进展情况向上级国土资源部门报告；省级国土资源部门应定期对本行政辖区试点工作进行检查指导，并于每年年底组织开展年度考核，考核情况报国土资源部备案。项目区实施完成后，由试点县级国土资源部门进行初验。初验合格后，向上一级国土资源部门申请，由省级国土资源部门组织正式验收，并将验收结果报部备案。

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