清代保甲制度的困境
作者：张德美
【关键词】清代/保甲制度/具文
【提 要】在清代，推行保甲制度被皇帝当做消弭盗贼、维护治安的重要手段。然而，在地方，保甲制度却常常被视为具文。究其原因，地方官执行不力、书役、保甲长等人营私舞弊是重要的人为因素，而保甲制度本身的内在缺陷也不容忽视。在保甲制度的实施过程中，普通百姓不仅没能从中得到多少好处，反而深受其害，这就决定了保甲制度虽然得到皇帝青睐，最终也只能成为一纸空文。
在清代，保甲制度被皇帝当作弭盗安民的重要手段，在全国范围内热切地推行。他们希望通过建立保甲组织，监督不法，强化基层管理。不过，保甲制度的推行并不顺利，竟至于“数百年来此举几视为具文矣”[1](P·77)。究其原因，虽然保甲制度的设想看起来可称完美，但多少有些不切实际。况且，不论多么完美的制度总需要依靠人来实施，实施过程又总是夹杂着一些基于个人利益考虑的行为，这些行为有时会导致制度的实施偏离正确的方向。清代保甲制度在其实施过程中，地方官、衙门书役、保甲长等各有打算，地方百姓未受其利却先受其害，从而始终难以形成推动保甲制度正常运转的凝聚力，最终导致了这一制度的流变。
一、清朝皇帝一厢情愿
保甲制度在清初就已经实施，“顺治元年即议力行保甲”[2](P·5051)。顺治年间缉捕逃人的谕令中多次提及保甲。比如，顺治三年七月之前的法令规定，如果逃人自己归还旧主，则将窝藏逃人者处死，其余九家及甲长、乡约处鞭刑一百后流放，主管官吏一同治罪。顺治三年七月则规定，若逃人自己归还，窝藏逃人者及其两邻处以流刑，甲长同其余七家之人各处鞭刑五十，主管官吏及乡约得免予处罚[3](P·227)。上述法令体现了清初十家为一甲，一家窝藏逃人、九家连坐的情形。顺治六年四月又曾谕内三院，对于各地逃亡人口，不论原籍何处，一定要广加招徕，编入保甲之中，使之安居乐业[4](P·348)。
至于编联保甲的办法，康熙四十七年曾规定：“一州一县城关各若干户，四乡村落各若干户，户给印信纸牌一张，书写姓名、丁男口数于上，出则注明所往，入则稽其所来。面生可疑之人，非盘诘的确，不许容留，十户立一牌头，十牌立一甲头，十甲立一保长。若村庄人少，户不及数，即就其少数编之。无事递相稽查，有可互相救应，保长、牌头不得借端鱼肉众户。客店立簿稽查，寺院亦给纸牌。月底令保长出具无事甘结，报官备查，违者罪之。”[2](P·5051)道光年间徐栋所辑《保甲书》也记录了《户部则例》关于编联保甲的办法：“顺天府五城所属村庄暨直省各州县城市乡村，每户由该管地方官岁给门牌，书家长姓名、生业，附注男丁名数(不及妇女)，出注所往，入稽所来，有不遵照编挂者治罪。十户为牌(奇零散处通融编列)，立牌长，十牌为甲，立甲长，十甲为保，立保长，限年更代，以均劳逸。士民公举诚实识字及有身家之人报官点充，地方官不得派办别差，以专责成。”[5](P·20)
当时很多人对保甲制度的实施效果持乐观的态度。顺治时举人彭鹏说：“保甲行而弭盗贼、缉逃人、查赌博、诘奸宄、均力役、息武断、睦乡里、课耕桑、寓旌别，无一善不备焉，”[6](P·286)康熙年间黄六鸿说：“夫保甲之设，所以弭盗逃而严奸宄，法至善也。”[7](P·449)为了使保甲制度为全国百姓所接受，康熙十八年，浙江巡抚陈秉直对康熙九年颁布的上谕十六逐一解释——其中第十五条即“联保甲以弭盗贼”，经礼部奉旨复议后颁行各省，这篇注解行文甚是直白，关于第十五条陈秉直的解释是这样的：
你们百姓可晓得地方失盗是你们最不好的事么？大凡盗贼窃发，虽然出自奸宄肆逞，也由地方防范疏虞。如今把失盗的利害说与你们听：地方上一家失盗，不但劫去家中财物，还要伤人性命，盗去之后，又要遍报各处衙门，各官就要差人拘问失事情形、伙盗数目，邻佑地方俱遭拖累，即使拿住盗贼，也要质审认赃，岂不受累么？即有司印捕防汛文武各官俱有干系，缉获不来的时节，或降或革，连累不知多少。如今皇上先教你们百姓一个弭盗之法，你们百姓一乡自有一乡的地界，一村自有一村的邻里，那十家为一甲，十甲为一保，……一家有盗，九家齐心救援；一甲有盗，九甲协力擒拿。保甲里边，或有面生可疑之人，大家详察，不许容留，就是甲内的人去做歹事，九家一齐首告，逐出地方，使一甲十家、一保十甲的人灾祸相同、患难相共、意气相通、约束相信，这方叫做联。皇上所以提醒你们，教你们去做、你们去联保甲，依了这法，何处藏得一个贼？何家容得一个盗？一保之中，设有一个可疑之人，几百双眼睛难道瞧不出？几百双臂膊难道擒不定？人心齐了，防察严了，团结牢了，栅栏、器械整了，纵使他方盗贼要来攻劫，这样念头也只得丢下了，此方是息盗贼的良法，从古及今，诛盗不如弭盗，皇上这一番训诲，更有好生不杀的念头，就是盗贼听了，也该化为良民，只是你们百姓宁可个个齐心联络，弗致疏虞，使盗贼不生，家家快乐，可不好么[8](P·469-474)？
可以这样勾画一下保甲组织的理想模式：每一保由一千户组成，其中每十家立一牌长，每十牌立一甲长，十甲即一千户立一保长。每户发给一张印牌，上面写明本户丁口、从业状况，户内有人外出或者有客来访都要注明行踪，牌头、甲长等平日对这些情况进行稽查，如有可疑之人立即上报保长、地方官处理。各户之间联名作保，一家犯罪，其他各户依律连坐。通过推行保甲制度，以保甲为目，以牌头、甲长、保长乃至各级地方官吏为纲，就可以把全国百姓组织起来，使之互相监督，防患于未然。
这样的理想据说源于《周礼》比闾族党之制，“保甲一法，原于比闾族党之遗制，凡禁暴戢奸、化民成俗，皆由于此”[9](P·45)。所谓比闾族党之制，即“令五家为比，使之相保；五比为闾，使之相受；四闾为族；使之相葬；五族为党，使之相救；五党为州，使之相赒；五州为乡，使之相宾”[10]。实际上，五家为比、五比为闾、四闾为族、五族为党、五党为州、五州为乡的组织规模，远远大于清代保甲，而相保、相受、相葬、相救、相赒、相宾，也看不出类似清代保甲之间相互监视、连保连坐的意思，后者其实与秦商鞅变法时实行的“令民为什伍，而相牧司连坐”[11]更为接近，这已经背离了儒家“罪弗及嗣”[12]刑罚理念。至于宋代王安石所行“保甲之法，籍乡村之民，二丁取一，十家为保，保丁皆授以弓弩，教之战阵”[13]，实则是寓兵于民的意思，清乾隆时吏科给事中陆曾禹认为：“王安石本意亦欲寓兵于农，但训练无时、妨农扰众，是以行之无成。”[14](P·354)若论清代保甲的历史渊源，最直接的当属明代王守仁巡抚江西时实行的十家牌法。其办法是：“在城居民，每家各置一牌，备写门户籍贯及人丁多寡之数，有无寄住蹔宿之人，揭于各家门首，以凭官府查考。仍编十家为一牌，开列各户姓名，背写本院告谕，日轮一家，沿门按牌审察动静，但有面目生疏之人、踪迹可疑之事，即行报官究理，或有隐匿，十家连罪。”[15](P·136)不过，讲究连坐的十家牌法在江西一地实施过程中，仍然出现“各处官吏类多视为虚文，不肯着实奉行查考”[16](P·141)的状况，究其原因，王守仁认为：“大抵法立弊生，必须人存政举。若十家牌式徒尔编置张挂，督劝考较之法虽或暂行，终归废弛。”[17](P·139)说到底，还是人的问题。
无独有偶，保甲制度在清代面临着同样的困境。康熙时黄六鸿已经发现：“惟行之者不得其要，且视为具文，而又纷纷焉，日见其奉令之扰，究无其取效之实，遂以保甲为厉民之具而弛之。”[7](P·449)张伯行感叹保甲事务“奈有司奉行不力，地方人等视为故事，以致匪类潜藏，祸患弗恤”[18](P·306)。这种状况，连天子脚下也不例外。道光十六年，皇帝在一份上谕中称：“京师市廛云连，居民稠杂，奸匪最易潜藏，向来编次门牌，设立循环号簿，附近圆明园一带，复派令拣发司坊官分驻查察。立法本极周密，乃行之日久，奉行故事，视为具文，不可不严加整顿。”[19](P·420)
实际上，清朝皇帝对于保甲制度普遍被视为具文的情况也心知肚明。道光十六年二月，皇帝在上谕中说“保甲一法，著之令甲，立法本极周密，最为弭盗良规”，虽然“法立弊生，检防难及，以致编查徒为具文，未能徧收实效”，皇帝仍严令：“嗣后著各直省督抚，责成各道府慎选委员，会同地方正佐各官亲历编查，不准携带多人，致滋纷扰。傥虚行故事，或不安本分，地方官据实禀详，该上司即严行参办。如徇隐不报，亦著一并严参。”[20](P·288)同治三年六月，清廷在上谕中仍视保甲为“地方之要务”，要求各省督抚申明保甲章程，督促地方官力行保甲[21](P·305)。光绪十三年二月，有人因各省保甲废弛、请饬整顿，皇帝谕内阁：“保甲为弭盗良法，果能切实编查，则莠民无藏身之所，地方自臻安谧。近来各直省游勇枭匪滋事之案甚多，即使拿获严惩，良民已先受其害，非筹正本清源之策，不足以靖萑苻而安闾里。著各直省督抚，严饬所属，将保甲事宜认真办理[22](P·224)”。
在中国古代，如果一项被认为是好的法律制度在实行过程中出现了问题，人们通常会归咎于法律制度的执行者，这就是“徒法，不能以自行”[23]的道理。起码在清朝皇帝看来，实行保甲可以消弭盗贼，老百姓和地方官吏均受其利，国家达到长治久安。尽管保甲制度在各地出现了种种问题，清朝皇帝仍然相信，只要多加督促，地方官实力奉行，保甲制度一定能够带来预期的效果。
二、地方官吏疲于应付
一种社会组织在初建阶段，往往带有理想化的色彩，“组织被看成是一个统一的、凝聚在一起的整体，由预先确立的、稳定的目标建构而成，组织为这一目标而奋斗，而且就其与这一目标的关系而言，可以说，组织完全是透明的。组织是一架机器，所有的齿轮互相吻合、彼此匹配，完美地融为一体，与单一的理性相对应。从纯粹工具主义的观点来看，组织的整合由组织的目标来保证，组织的目标体现为合法性和理性，从而保证所在成员心甘情愿地服从。”[24](P·48-49)从清代官方的解释来看，保甲组织的凝聚力来源于“弭盗贼”的目标。一旦盗案发生，百姓将会蒙受性命财产的损失，邻右将会因官司受到拖累，地方衙门印捕防汛官员也难脱干系。如果百姓在当地衙门组织下编联保甲，大家齐心协力，有钱的出钱，有力的出力，共同监督，患难与共，就能够消弭盗贼，家家安乐。
这样的理想当然是美妙的，不过有些一厢情愿的味道。“组织成员多重的、易变的、而且最终是矛盾冲突的愿望和动机，与组织目标、结构和正式规则应该表现出的经济理性，是相互角逐和相互冲突的。”[24](P·50)如果把保甲组织看作一架机器，那么这架机器的齿轮如地方官吏、保甲长、保甲成员等并未彼此融合为一体。他们期待保甲制度的实施能够给自己带来某种利益，这些愿望和动机恰恰成为一种离心力，使保甲制度难以维系。
对于地方官吏而言，推行保甲制度能够带来一方平安，这当然是值得期待的事情。皇帝上谕催督于上，国家法令规范于下，地方官吏们似乎也没有消极怠工的道理。不过，他们在编联保甲的时候很容易发现，把辖区内的所有百姓按照十家一牌、十牌一甲、十甲一保组织起来并非易事。
首先，由于辖区地域广阔，地方官难以遍查所有城乡户口，疏失之处在所不免。如叶佩荪所言：“地方辽阔，户口畸零，官必不能遍历乡村，细询姓氏，只凭乡约造报，错误相仍，则编审之不真。”[9](P·46-47) 李彦章也抱怨：“属邑地方辽阔，辖地有周围八九百里及五六百里不等者，即迁江至小之邑，亦有三百余里，其间山村窵远、僻路险巇州县，势不能周历亲编。即惟分饬胥差，转传保甲，责令按户填写汇册缴呈，而若辈各惮烦劳，小民不知实在，村零户散，谁为挨次查开？亦惟在彼差保，约略编填，含糊递送，各该州县按册填牌，给发了事，挂一漏万，更无从知，是地广则觉察难周，牌多则编填易溷，不有经始，何以虑终。”[25](P·191)地方官不可能遍历辖区，清查户口，仅凭差保申报，发牌造册，编联保甲的工作一开始便难以落到实处。
人户居住地点分散畸零，也是让人头疼的问题，特别是在乡村，民户零星散处的情况更为普遍，“由于山丛水仄，地旷人稀，居民依山傍岭，结屋为村，疏散畸零，多不过三五家至十余家，而止其相隔之遥，则或数里、十数里至二三十里不等，若例以十家为牌，十牌为甲，十甲为保之法，彼等或隔一山，或阻一水，早晚出入，全不相闻，安能查悉某家昨日藏奸，某人今日行匪。”[25](P·194-195)所以有人认为保甲法“只可行之城市，不能行于村落。棚民本无定居，今年在此，明岁在彼，甚至一岁之中，迁徙数处，即其已造房屋者，亦零星散处，非望衡瞻宇、比邻而居也。保正甲长相距恒数里、数十里，讵能朝夕稽查，而造民牌、取户结、敛钱作费，徒资胥吏之鱼肉”[26](P·326-327)。乡村民户分散畸零，不仅难于彻查户口、编联保甲，更给日常稽查带来了不便。以安徽凤台县为例，该县地广人稀，湖洼之地，多窝藏奸匪，嘉庆年间任凤台知县的李兆洛认为当地“保甲尤宜急讲”，无奈“村落大者不过十余家，小者或一二户，彼此相距或四五里，奇零星散，无从合并”，于是，“相纠相坐之法不能一朝制也。”[27](P·328)
同明代王守仁十家为一牌的编联方法相比，清代千户为一保的编联方法显然更为繁复。城市人口分布相对集中，编联保甲容易一些，乡村人口则通常分布零散，山高水长，按照千户为一保的固定模式编联起来势必受到各种客观条件的制约。除此之外，地方官吏在用人和经费方面也存在着问题。晚清方大湜总结保甲制度面临的困难，第一是得人，第二是筹费[28](P·705)。清代地方州县管辖人口众多， (以济南陵乡为例，同治九年时城乡户口已达二万四千七百八十五户，十一萬六千二百七十八口[29](P·56))，普通州县衙门区区数十人，很难面面俱到。乾隆年间做过兰州知府的龚景瀚说过这样一段话：“今之州县，大者数万户、且十万余户矣，岂今人之材皆远过古人耶？刑名任之，钱粮任之，驿站任之，捕逃缉盗任之，征粮、征课、过饷、过犯、私盐、私茶、私垦、私铸无一不当周知也，无一不当躬亲也。命案多者，相验或历旬月，而不能返署；词讼多者，审断或连昼夜，而不敢少休。冲途之州县则劳于迎送，困于供支，附郭之州县则疲于奔走，瘁于应酬，忧贫救过之不暇，而欲其为百姓劝农桑、兴教化也难矣。”[30](P·268)州县长官既然无暇专顾编联保甲之事，他们只能仰赖书吏、衙役人等，“奴隶使之，笞辱及之，衣冠之家及乡党稍知自爱者皆不屑为充此役者，非穷困无聊之徒藉此以谋口食，则狡悍无赖之辈假此以遂阴私，岂能分州县之忧，代州县之事者。”[30](P·269)
清代书吏、衙役借钱粮、诉讼等事鱼肉百姓、为害地方的情形屡见不鲜，编联保甲给这些人提供了可乘之机。“纸张笔墨需费不少，书吏既难赔垫，辄借册费为由，派钱肥槖，甚则以点充乡约为利津，以取具保结为奇货，闾阎骚扰，怨谤盈腾。”[9](P·47)清代办理保甲所需纸张牌册费用例由地方官靠捐办筹集，但实际上经过胥吏、保正逐层摊派，最终成了百姓的负担，“查奉行规条，牌册纸张原令官为捐办，不许派累于民，在各州县食禄供职非必藉此侵渔，然吏胥因缘为奸，几成锢习。其始也官欲传办保甲，动必委用胥差，胥差至乡，向索鞋脚饭食，即惟保正是问，而保正因以为利，乐于朋索瓜分，始则取查填造报之资，继则索往返缴领之费，其有不能亲自书写，又复向索雇倩代笔之钱，层见叠出，已不胜扰，迨至写结领牌，造册详报，而在署之门丁书办，又有规礼纸笔，并此后复编抽查，更改缴换，在在均需规费，视以为常，小民因得一纸门牌，未曾安保身家，已先耗费囊橐，情何能堪？”[25](P·191-193)在广东担任知县的刘衡更是把保甲推行不力的原因归结为书役的层层需索：“窃见各属奉行保甲，绝少稽查之实，徒滋科派之烦，是以该处绅士齐民视保甲为畏途，求免入册，其入册者相率减漏户口，推原其故，良由地方官疲于案牍，不能不假手书差，而一切工科饭食夫马之赀，不无费用，大约书役取给于约保，约保搆之甲长，甲长索之牌头，牌头则敛之花户，层层索费，在在需钱，而清册门牌任意填写，以致村多漏户，户有漏丁，徒费民财，竟成废纸，此外省办理不善之由。”[31](P·131)
书役等借机侵渔百姓，固然属于清代衙门陋习，但政府没有拨专款以供办理保甲所需，也未尝不是其中的原因。编联保甲所需牌册纸张、派员清查户口所需饭食路费是必要的费用，有的保甲各户之间相隔远至二三十里，各保长甲长日常往来稽查，也需必要的费用，更不用说给这些半官方身份的人发上一点薪水，这些费用本应在官府筹划之列，但“奉行规条”却是“官为捐办”，羊毛还得出在羊身上。道光年间，皇帝的两份上谕都提到保甲费用问题，道光十二年的上谕提到顺天府：“州县设立门牌，上司必须查核，若由州县申四路同知，同知申霸昌道通永道，道申顺天府尹，每处造册一分，笔墨既繁，经费亦大，势必书吏开需索之门。莫若令州县造册一分，逐层申解，钤盖印信，其册发还，仍存州县署内，若有查核之时，不难立即弔取，只此一分，费用无多，即由该州县捐廉编造。”[32](P·140)道光十六年上谕则说，“至一切纸张册籍，俱令地方官自行捐给，不准丝毫扰累。其领牌缴册、及丁役规礼，概行革除，违者从重究办。甲长牌头以及里正保正，并著地方官慎重点派，随时稽查。如有讹索包庇等弊，立即严惩更替。其小心供役者，酌加奖励。”[20](P·288)虽然道光皇帝明知保甲费用不足所带来的问题，却并未改变由地方官自行捐办的办法。到咸丰元年，安徽巡抚蒋文庆奏报保甲情形，曾提出“预筹经费、以期经久”[33](P·446)，但以后并未有切实办法。
保甲制度的运行缺乏必要的人、财、物的保障，这是地方官在办理保甲时面临的实际困难。光绪十三年，皇帝在上谕中要求“务令各州县随时亲查，绝不假手吏役，庶有稽查之实而无滋扰之弊，地方官以此辨民之良莠，各上司即以此课吏之勤惰，上下实心，期收实效。不得仅以造册申报敷衍塞责，用副朝廷戢暴安良、实事求是之意，将此通谕知之”[22](P·224)，要求地方州县办理保甲而不假手书役，这是根本无法做到的。既然假手书役又要杜绝书役借机需索，这也是很难办到的，毕竟牌册及人工费用也是一笔正常的开销，政府不肯拿出预算，办事人员只好自己想办法。嘉庆时进士张惠言曾提出：“劝课富室，使出财于公，主者掌之，领牌报册之费则以此给，遇官事供亿之费则以此给，有所禀报舟车饮食之费则以此给，在牌之家惟责其检察无隐，而不使出一钱，向之门牌钱皆可除免，其有廉得奸宄者，又取于公以赏之，则民知有牌之利而忘其劳矣，”[34](P·251-252)富人的良心与书役的清廉同样都是靠不住的，于是，百姓未蒙其利，已深受书役需索之害，保甲制度之窒碍难行可想而知。其结果是：“地方官视为具文，往往置之不问，虽有一二纸上空谈者，不过虚应故事。”[35](P·223)
三、保甲长所用非人
如果说编联保甲需要地方官组织领导，那么保甲组织一经建立，日常的监督、稽查就需要保长、甲长、牌头了。“故欲保甲之实行有效，非保甲长等之得其人未见其可也。”[36](P·450)对于保长甲长的人选，清政府十分重视，要求民间选出殷实、老成之人担当此任。有的地方除了要求保长、甲长人选殷实、老成外，最好还要家有子弟，“盖殷实老成则廉隅自饬，挥指听从，有子弟则助理有人，勿致误事，而甲务可举矣。”[36](P·451)
保甲长的主要职责是及时掌握保甲内户口变化情况，上报地方官。清代《户部则例》规定各地保甲组织建立循环簿，按年更换。嘉庆年间曾通行叶佩荪拟定的循环簿使用办法：“循环之法，该县初次于当堂，将环册发给，谕各里甲长，此后各户如有迁移、生故、婚嫁增减等项，随时令牌长告知甲长，公同于牌册内某项之旁添注涂改，下书甲长花押，定期于每年三、六、九、腊四季月之朔日，专令里长各携已添改之环册至县，该县于是日预将存署循册铺列堂前，里长齐集县堂，当令将环册缴留署内，各按本甲将未改添注之循册领回。先将上季已更改之户，同牌长照门牌补注讫，仍存甲长处，将后有更改之户陆续更改，俟过三个月换册之期，将循册缴官，复将环册领回，悉如前法办理。其各户门牌均于改册时一体改注悬挂，不必缴官，计循环二册，虽历二三年之久，添改尚不至模糊，俟年久再行换造，则缮册不烦而户口得实。”[9](P·51-52)
在核实、申报保甲的同时，保甲长还负有查访奸盗的职责。依照《户部则例》，“凡甲内有盗窃、邪教、赌博、赌具、窝逃、奸拐、私铸、私销、私盐、跴曲、贩卖硝磺并私立名色敛钱聚会等事，及面生可疑、形迹诡秘之徒，责令专司查报户口、迁移登记并责随时报明，于门牌内改填，换给门牌。甲保各长果能稽察详慎，首报得实，酌量奖赏，倘应查不查、应报不报，按例分别治罪。”[5](P·20-21)保长、甲长、牌长的日常工作是：每天傍晚的时候，牌长拿着稽查簿子依次到所统十家，询问该户男子有无外出，如外出过夜，则问明在何处住宿，并一一记录在案。对于那些经常外出不归，且又不在亲友家落脚的人，更要仔细盘查，如果此人言语含糊，恐有结交歹人之嫌，应该马上报告保长，再行盘问。对于各户留宿的外来人口，也要详细询问。如果留宿的是单身女子，就要问明她的身份，以及当天没走的理由。对于那些口音不对、面生可疑的人，除细细盘问外，还要向邻右查实。如果来路不明，就要当场将此人拘拿，然后报告保长[37](P·454-455)。
有的地方还要求保长、甲长负责宣讲圣谕等教化事宜。如王凤生在《保甲事宜》所言：“各坊恭请圣谕一册，交给乡里耆用黄布套装，贮供奉于该坊寺观之内，每月朔望，或届春祈秋报并清明冬至等节，该乡里耆遴选本坊有通晓文义、口音清朗者，邀令对众宣讲一二条，以资教化。”[1](P·113-114)宣讲圣谕只是教化之一种，导人向善需要多方努力，“州县官条析利害，躬行劝导，谆属乡保及耆老绅衿，遍为诫勉，其有厚德笃行足为一乡之表式者，公举以闻，官为优礼。又如读书苦志之士，耐贫守节之妇，或周以布粟，或表其门闾，则乡里争以为荣，而愚民咸知劝善。”[9](P·55-56)。即便是基层，保长、甲长在管辖弭盗事务的同时，也要承担宣传教化的职责，这大概就是所谓的明刑弼教。
在保甲事务中，保长、甲长、牌头等人所得到的最实际的利益就是可以免除官方的其他差役。《户部则例》明令禁止地方官对保甲长派充他役，目的就是让保甲长专心稽查。嘉道年间的王凤生专门罗列“地方官不得扰累乡里耆事件”，包括：如果命盗案件发生在某甲之内，仍由地保拘拿人犯，保甲长等不担此任；地方徭役事件，衙门书役不得向保甲长摊派；官府向百姓催征钱粮，仍由地保负责，不得责成保甲长征收，等等[1](P·114-115)。李彦章在“禀行保甲十家牌简易法”提出：“自查造以至换册，保甲长究有汇查奔走之劳，且随时稽察地方，责成尤重，应饬各州县确慎举充，秪令专司保甲之事，平时优加体恤，予以颜色，其地方钱粮命盗词讼差徭等事概不佥遣，该保甲果能于三年之内任劳任怨，实力奉行，并无错漏户口及户丁犯法等事，即由州县酌予花红，给匾奖赏，匾内择用明洁、勤奋、诚实、能干等字样，书二字以旌其闾而示之劝，倘有容隐滋事需索把持，亦即治以应得之罪，使人知儆。”[25](P·204)
李彦章除了强调对于保长甲长不得摊派杂役以外，还提出对于表现出色的保甲长酌予奖励，当然，这种奖励更多的是精神上的，物质上的只是给予一点点花红。王凤生还特别提出将甲长的称谓改为甲耆，并由政府发给执照，[44]这些都是昭示尊重的意思。早在康熙年间，黄六鸿还专门为保长、甲长设计了堪称隆重的就职仪式。如保长“其选任者，至期，官升大堂，先备烧金银花红绸酒榼鼓乐，命约地等伴领新保长由东角门进至滴水檐下排立，鼓吹举乐，阴阳生为之簪花披红。县官起立，新保长先行庭参后四叩，县官出案傍答揖礼毕，阴阳生执壶把盏捧榼，县官亲为递酒，斟三巡毕，新保长称谢，免行礼，鼓乐前导，由中门而出，印给优免夫差票，城厢保长共一人，合之四乡共五人，其举选优礼亦如之。与四乡保长同日委任，每保长给与某县某乡保长某人钤记一枚，凡有公务，许印封申送。”[38](P·451)
无论发给执照，还是发给钤记，都意味着官方对于保长政治身份的认可。不过，这种认可与保长任职时所受到礼遇一样，都没有什么实质的意义。实际的好处只是其他官府杂役的免除，不过，保长、甲长、牌长连年累月走街串巷、清理户口、稽查嫌疑，其辛劳并不逊于其他劳役，更不用说保长甲长失查，还要照例治罪。考虑到保长甲长职务所要承担的责任与风险，官方的认可及礼遇实在没有什么吸引人的地方。实际上，在清代民间，保长甲长的职务通常被人所轻视。“甲长乡正之名近于为官役”[34](P·252)，本来就不能给人带来荣耀的感觉，重视名声的人避之犹恐不及，“惟恐认充保甲长之后，或钱粮命盗词讼，责令催拘，或往来供帐，差徭派其承应，并计及将来，公庭守候，吏役刁难，蚩蚩之氓，鳃鳃过虑，且公正者耻与下役为伍，谨愿者畏与匪类成仇，以故裹足不前，催充罔应。”[25](P·195)
自重身份的人不愿充当保长、甲长，那些甘愿当保长、甲长的人却指望这个职务有利可图，当然不会太在意自己的名声。“其有情愿出首者，颇多从中染指之人，平数素不為众人推服，巳存观望之念，兼之先以筹办经费，或按田产之多寡，生意之大小，酌量派收為要務，更寒農商之本心”，在办理保甲过程中，这些人更是处处敛钱，“约计在某处设总局，某处设分局，总局首事几人，分局首事几人，办杂事几人，收经费几人，每日开饭几桌，每局庄勇若干名，带勇武弁勇丁口粮若干，每月须收经费若干，方足敷用，如此布置费用巳属不少，再议查戶口几人，造冊几人，每户发門牌一张收钱几百文，以作纸张之费，凡有所需，无不欲派之民间者。”[39](P·769)即便在平常，近乎官役的身份也给保甲长带来了很多便利。他们有的“挟嫌诬陷以及藉端需索、挟制良民”，有的借“熟识衙门，包揽漕粮词讼”，有的趁四季换册之期向地方官请托词讼[1](P·115-116)，这些作为当然不能让百姓对保甲制度有什么好感，不过，既然替衙门办事，总要从中得些好处，对于这些没有任何薪俸的保长、甲长、牌长来说，这也许是最正常不过的事。而在办理保甲过程中，地方官将相关费用摊派给书役、书役摊派给保长、甲长，这也为保长、甲长最终摊派给百姓提供了一个最合理的借口，其结果如道光十六年皇帝在上谕中说：“地方州县，勒派浮费，书吏需索规礼，差保隐匿遗漏，牌甲保长，任意妄为，无籍流民，姑息容留，恣为不法”，这些都是保甲制度“徒为具文，未能徧收实效”[20](P·288)的理由。
四、老百姓不堪其扰
任何一项制度的实施效果，取决于老百姓是否愿意接受。保甲制度之所以长期被视为具文，实在是因为老百姓不堪其扰，“保甲未行，小民先受无限之苦累。”[35](P·223)清代官方为宣传保甲制度下了很大的功夫，陈秉直的长篇白话注解把办理保甲的好处说得头头是道，不过对老百姓而言，他们非但没有感受到这些好处，反而因为保甲增加了不少烦恼。
办理保甲的费用，就是给老百姓平添的一份负担。像陈秉直所说的那样富者出钱、贫者出力只是政府的一厢情愿。如果政府不能为保甲组织的建立和运转提供必要的资金，那么这个负担最终只能由老百姓来承担。而当向老百姓摊派费用的事务由书役、保甲长等所谓贱役把持的时候，老百姓只会加深对于保甲制度的厌恶。据记载，光绪元年，湖北鹤峰地区散发门牌每张索钱竟至一千文，阖州百姓对此无不怨恨[40](P·706)。“小民因得一纸门牌，未曾安保身家，已先耗费囊橐，情何能堪？”[25](P·192)为了减少摊派数额，有的村庄干脆贿赂书役、保长等人，虚报户数，“盖门牌每张索有定费，故有村民不肯多领，甘贿差保以免多报者；亦有差保串通敛收各户之钱，坐得其利而以多报少，随意领出门牌散给者，往往五十村之里只报二十余村，一百户之村仅开二三十户。”[25](P·192-193)
保甲制度也给百姓的日常生活带来了诸多不便。实际上，每一个家庭在日常生活中都会发生很多变化，从同居到析产，可能使户数增加，生死嫁娶可能导致口数增减，民户从业状况可能因时而异，房产田地也可能因典卖而转移，这些情况，很难及时掌握。而包括每户女眷在内必须一一登记在牌册之上，这种作法也让人觉得不便，“今必逐户令其注明本身年岁若干，父母兄弟子侄之外，更及妻妾媳女，并有连其名字年齿详载不遗，夫以安民教民之法而旁及其人之闺阃，妇女纤悉必书，已非立法本意，在乡党自好之士既所不甘，而绅衿大户更拘泥不肯落笔。”[25](P·193-194)况且，百姓无论外出访友或接待亲朋，都要受到保甲长的盘查，总是一件令人难堪的事情。迁移户籍，更是要受到保甲的监督。而在清代，百姓迁居是件越来越平常的事情，所谓“迁移事故，日异月新，初造之册甫历数时，即多更易，若欲随时改造，事既冗琐，费亦滋多，遂至缮写甫完，已成废纸”[9](P·47)。百姓的频繁迁徙让保甲制度难以维持，比如在安徽凤台，这里“民性不恋土，无业者辄流散四出，谓之趁荒，或弥年累月不归，十室而三四，其外来者则又随宜逐便，营土屋附田塍为居，或弥年累月不去，不忍逐又不可编，则派甲派总之术又穷”[27](P·328)。
保甲制度使百姓承担十家连坐的危险。保甲制度的设计者希望动员百姓的力量监督不法，防患于未然。的确，“赌博、贼盗之有无，五家之中无不周知也。友朋亲戚之往来，十家之中无不共见也。一有可疑，则得以察之，察之得实，则告之官，赌可惩也，贼可擒也，知而不举则五家连坐，彼四家者，岂肯以其身家为他人受累哉？”按照制度设计者的想法，邻里之间彼此了解，一旦发现有人作奸犯科，为了使自己免于连坐，一定会向官府告发。然而实情并非如此，“博徒皆无赖也，盗贼皆枭雄也，其暴如虎狼，其毒如蛇蝎，良民方惴惴焉，吞噬之是惧，敢劘其牙、撄其尾哉？”[41](P·319)这些不法之徒气焰嚣张，百姓避之惟恐不及，遑论告官。更何况，一旦告官，官府的敲诈更甚于盗贼。“一家失盗，十家并坐株连，囚系敲扑取贷。故不闻官则一家之害止于被盗，闻官则十家之害甚于被盗矣，于是见盗而不敢指，盗亦自知为官吏之资也，公行而无忌，是谓行保甲而盗益横。”[42](P·487)
贼盗的横暴与官府的贪婪已经使有意告发者望而却步，保甲连坐之法与亲属容隐之律的冲突，更使百姓进退惟谷。晚清的方大湜已经注意到这样的矛盾：就同牌的亲属而言，依清律允许他们相互隐匿罪行，如果卑幼告发尊长情节属实，尊长得减免刑罚，卑幼则治以干名犯义之罪，这是清律惟恐亲属不容隐；清律允许容隐而保甲法不允许容隐，清律惟恐不容隐而保甲法惟恐他们相互容隐，这种矛盾既不利于严格法纪也不利于敦厚风俗。清律虽然规定容隐亲属代为自首，等同于罪人自首，似乎与保甲首告犯罪无异，但依律如果容隐亲属代为自首，则罪人与亲属均得免罪，这并不意味着容隐亲属若不代为自首，就应该与罪人连坐。虽然清律规定对于谋反、谋叛、谋大逆等罪行，亲属不得相互容隐，卑幼告发也不在干名犯义之限，但保甲连坐却绝不仅限于谋反、谋叛、谋大逆之罪[28](P·706)，其有悖法理的地方可谓显而易见。方大湜还指出，同牌之内虽非亲属，不在依律相互容隐之列，但彼此比邻而居，谁没情面，发现有人犯罪而不便告发，也可说是人之常情。况且如果告发别人赌博，就可能被对方诬为同赌之人，告发别人盗窃，就可能被对方诬为同盗之人，如果告发者不被官府传讯，则不足以使被告折服，如果传讯，则正中被告之计，等到讯问明白，恐怕告发者早已倾家荡产了。所以，在保甲连坐制度下，老百姓对于犯罪者“既畏将来之报复，又恐现在之牵连，其不敢举首也，亦属人情所有，因其不便首、不敢首而绳以连坐之法，允乎不允？”[28](P·706)
方大湜对于保甲连坐法公正性的质疑是大胆的，也是切中肯綮的。这种办法确实既有悖清律，又不合人情。更为重要的是，扫荡盗贼、保护一方平安本是官府的责任，官府希望通过保甲制度或者通过别的什么形式把百姓组织起来、加强管理也都无可厚非，但官府若把消除盗贼的责任全部推给保甲就是不负责任，若一家有罪株连九家则无异于暴政。清代人习惯称保甲源于周礼，但儒家是不提倡连坐的，保甲连坐之法更接近秦朝的什伍连坐，因其有失公允、因其残暴而无法为百姓所接受当然是可想而知的。
五、结语
不难理解，清代地方官在推行保甲制度时陷入一种进退两难的境地：一方面，老百姓对于保甲制度反应冷淡，因为没有人愿意在保甲监视下生活，而保甲连坐更是罪及无辜。地方官把老百姓编联起来已非易事，书役、保甲长乘机需索只能加重人们对于保甲制度的反感。但是另一方面，皇帝对于保甲制度信心满满，自始至终不遗余力地督促实行。地方官左右为难的结果，不是把保甲制度视为具文，就是“虚应故事”，也有些地方官化难为易，对保甲制度酌予变通。比如嘉庆已未进士、江苏武进人张惠言提出乡设一局，局设总理、董事，专门办理保甲。总理由民间绅士担任，董事也是由民间选举有才德者充当。值牌之人每天把所记各牌情况上报董事，董事核对后登录副本，然后上报总理。这种办法的好处在于防止书役、保甲长等借机需索[34](P·252)。实际上，光绪二十四年前后在河南省就曾实行类似这种设专局办理保甲的办法，“各府厅州县委员，会同地方官各设总局一处，并于四乡集镇，择要另立分局，选本地公正绅耆，就近管理”[43](P·693)，而且这些地方绅耆依照地方印官缉捕之例，分别功过，进行奖惩，这如同给予办理保甲的地方绅士以官方身份，不过专司专人办理保甲的办法在当时就受到大臣刘树堂的批评，认为它只能导致地方绅耆观望不前，相互推诿，根本不切实际。
也有人提出对于编联保甲的办法进行变通。道光六年以后李彦章在思恩府“保甲十家牌简易法”，“请定以十家合为一牌，每牌十户，挨次排列，止书各户家长姓名、某项生理、总共丁口若干人，而不琐琐于男妇大小，并于十家牌内开明十家共列一牌，共出一结，各家轮流查察”[25](P·199)，同时规定十村设一甲长、十甲设一保长，这种办法与保甲法原定每户发给一牌，十家设一牌长、十牌设一甲长、十甲设一保长的组织形式大相径庭，变通的原因是当地村户稀疏，道里远近不一；同治年间戴杰在济南陵乡实行的简易保甲仍是以十家为一牌设牌长，不过不再另立保甲长等名目，而是不論村庄大小，每庄各立庄长一人，协同本庄绅士办理保甲[29](P·56)，这种做法也是因为原章程条目繁多、不得不因地制宜酌予变通。
上述变通方法，不论从组织机构还是组织形式上都迥异于保甲制度的最初设想，有的甚至可以说是面目全非。这种改变的压力来自于皇帝本人，他们的热情成了保甲制度虽近具文但依然维持下去的惟一动力。一种制度无论如何美妙也需要人来推动，清代保甲制度的推行主要依赖衙门书役、依赖保甲长，所用非人固然会带来无数问题。而保甲制度设计本身也有需要反思的地方，比如它的组织形式过于繁复而不切实际，它的运行也缺乏必要的人、财、物的保障，连坐治罪的处罚方式也使本意为弭盗的善举沦为虐民的暴政，这些都是在总结清代保甲制度流变的原因时不得不思索的地方。
注释:
[1]王凤生：《保甲事宜》，载《古代乡约及乡治法律文献十种》第2册，黑龙江人民出版社2005年版。
[2]《清朝文献通考》卷二二《职役二?保甲》，浙江古籍出版社1988年版。
[3]《清实录》三《世祖实录》卷二七，顺治三年七月壬子，中华书局， 1985年影印本。
[4]《清实录》三《世祖实录》卷四三，顺治六年四月壬子，中华书局， 1985年影印本。
[5]徐栋：《保甲书》卷一《定例》。载《古代乡约及乡治法律文献十种》第2册，黑龙江人民出版社2005年版。
[6]彭鹏：《保甲示》，载《古代乡约及乡治法律文献十种》第2册，黑龙江人民出版社2005年版。
[7]黄六鸿：《福惠全书》卷二十一《保甲部?总论》。载《官箴书集成》编纂委员会：《官箴书集成》(三)，黄山书社1997年版。
[8]陈秉直：《上谕合律乡约全书》。载《古代乡约及乡治法律文献十种》第1册，黑龙江人民出版社2005年版。
[9]叶佩荪：《饬行保甲》，载《古代乡约及乡治法律文献十种》第2册，黑龙江人民出版社2005年版。
[10]《周礼?地官司徒第二》。
[11]《史记?商君列传》。
[12]《尚书?大禹谟》。
在清代，保甲制度被皇帝当作弭盗安民的重要手段，在全国范围内热切地推行。他们希望通过建立保甲组织，监督不法，强化基层管理。不过，保甲制度的推行并不顺利，竟至于“数百年来此举几视为具文矣”[1](P·77)。究其原因，虽然保甲制度的设想看起来可称完美，但多少有些不切实际。况且，不论多么完美的制度总需要依靠人来实施，实施过程又总是夹杂着一些基于个人利益考虑的行为，这些行为有时会导致制度的实施偏离正确的方向。清代保甲制度在其实施过程中，地方官、衙门书役、保甲长等各有打算，地方百姓未受其利却先受其害，从而始终难以形成推动保甲制度正常运转的凝聚力，最终导致了这一制度的流变。
一、清朝皇帝一厢情愿
保甲制度在清初就已经实施，“顺治元年即议力行保甲”[2](P·5051)。顺治年间缉捕逃人的谕令中多次提及保甲。比如，顺治三年七月之前的法令规定，如果逃人自己归还旧主，则将窝藏逃人者处死，其余九家及甲长、乡约处鞭刑一百后流放，主管官吏一同治罪。顺治三年七月则规定，若逃人自己归还，窝藏逃人者及其两邻处以流刑，甲长同其余七家之人各处鞭刑五十，主管官吏及乡约得免予处罚[3](P·227)。上述法令体现了清初十家为一甲，一家窝藏逃人、九家连坐的情形。顺治六年四月又曾谕内三院，对于各地逃亡人口，不论原籍何处，一定要广加招徕，编入保甲之中，使之安居乐业[4](P·348)。
至于编联保甲的办法，康熙四十七年曾规定：“一州一县城关各若干户，四乡村落各若干户，户给印信纸牌一张，书写姓名、丁男口数于上，出则注明所往，入则稽其所来。面生可疑之人，非盘诘的确，不许容留，十户立一牌头，十牌立一甲头，十甲立一保长。若村庄人少，户不及数，即就其少数编之。无事递相稽查，有可互相救应，保长、牌头不得借端鱼肉众户。客店立簿稽查，寺院亦给纸牌。月底令保长出具无事甘结，报官备查，违者罪之。”[2](P·5051)道光年间徐栋所辑《保甲书》也记录了《户部则例》关于编联保甲的办法：“顺天府五城所属村庄暨直省各州县城市乡村，每户由该管地方官岁给门牌，书家长姓名、生业，附注男丁名数(不及妇女)，出注所往，入稽所来，有不遵照编挂者治罪。十户为牌(奇零散处通融编列)，立牌长，十牌为甲，立甲长，十甲为保，立保长，限年更代，以均劳逸。士民公举诚实识字及有身家之人报官点充，地方官不得派办别差，以专责成。”[5](P·20)
当时很多人对保甲制度的实施效果持乐观的态度。顺治时举人彭鹏说：“保甲行而弭盗贼、缉逃人、查赌博、诘奸宄、均力役、息武断、睦乡里、课耕桑、寓旌别，无一善不备焉，”[6](P·286)康熙年间黄六鸿说：“夫保甲之设，所以弭盗逃而严奸宄，法至善也。”[7](P·449)为了使保甲制度为全国百姓所接受，康熙十八年，浙江巡抚陈秉直对康熙九年颁布的上谕十六逐一解释——其中第十五条即“联保甲以弭盗贼”，经礼部奉旨复议后颁行各省，这篇注解行文甚是直白，关于第十五条陈秉直的解释是这样的：
你们百姓可晓得地方失盗是你们最不好的事么？大凡盗贼窃发，虽然出自奸宄肆逞，也由地方防范疏虞。如今把失盗的利害说与你们听：地方上一家失盗，不但劫去家中财物，还要伤人性命，盗去之后，又要遍报各处衙门，各官就要差人拘问失事情形、伙盗数目，邻佑地方俱遭拖累，即使拿住盗贼，也要质审认赃，岂不受累么？即有司印捕防汛文武各官俱有干系，缉获不来的时节，或降或革，连累不知多少。如今皇上先教你们百姓一个弭盗之法，你们百姓一乡自有一乡的地界，一村自有一村的邻里，那十家为一甲，十甲为一保，……一家有盗，九家齐心救援；一甲有盗，九甲协力擒拿。保甲里边，或有面生可疑之人，大家详察，不许容留，就是甲内的人去做歹事，九家一齐首告，逐出地方，使一甲十家、一保十甲的人灾祸相同、患难相共、意气相通、约束相信，这方叫做联。皇上所以提醒你们，教你们去做、你们去联保甲，依了这法，何处藏得一个贼？何家容得一个盗？一保之中，设有一个可疑之人，几百双眼睛难道瞧不出？几百双臂膊难道擒不定？人心齐了，防察严了，团结牢了，栅栏、器械整了，纵使他方盗贼要来攻劫，这样念头也只得丢下了，此方是息盗贼的良法，从古及今，诛盗不如弭盗，皇上这一番训诲，更有好生不杀的念头，就是盗贼听了，也该化为良民，只是你们百姓宁可个个齐心联络，弗致疏虞，使盗贼不生，家家快乐，可不好么[8](P·469-474)？
可以这样勾画一下保甲组织的理想模式：每一保由一千户组成，其中每十家立一牌长，每十牌立一甲长，十甲即一千户立一保长。每户发给一张印牌，上面写明本户丁口、从业状况，户内有人外出或者有客来访都要注明行踪，牌头、甲长等平日对这些情况进行稽查，如有可疑之人立即上报保长、地方官处理。各户之间联名作保，一家犯罪，其他各户依律连坐。通过推行保甲制度，以保甲为目，以牌头、甲长、保长乃至各级地方官吏为纲，就可以把全国百姓组织起来，使之互相监督，防患于未然。
这样的理想据说源于《周礼》比闾族党之制，“保甲一法，原于比闾族党之遗制，凡禁暴戢奸、化民成俗，皆由于此”[9](P·45)。所谓比闾族党之制，即“令五家为比，使之相保；五比为闾，使之相受；四闾为族；使之相葬；五族为党，使之相救；五党为州，使之相赒；五州为乡，使之相宾”[10]。实际上，五家为比、五比为闾、四闾为族、五族为党、五党为州、五州为乡的组织规模，远远大于清代保甲，而相保、相受、相葬、相救、相赒、相宾，也看不出类似清代保甲之间相互监视、连保连坐的意思，后者其实与秦商鞅变法时实行的“令民为什伍，而相牧司连坐”[11]更为接近，这已经背离了儒家“罪弗及嗣”[12]刑罚理念。至于宋代王安石所行“保甲之法，籍乡村之民，二丁取一，十家为保，保丁皆授以弓弩，教之战阵”[13]，实则是寓兵于民的意思，清乾隆时吏科给事中陆曾禹认为：“王安石本意亦欲寓兵于农，但训练无时、妨农扰众，是以行之无成。”[14](P·354)若论清代保甲的历史渊源，最直接的当属明代王守仁巡抚江西时实行的十家牌法。其办法是：“在城居民，每家各置一牌，备写门户籍贯及人丁多寡之数，有无寄住蹔宿之人，揭于各家门首，以凭官府查考。仍编十家为一牌，开列各户姓名，背写本院告谕，日轮一家，沿门按牌审察动静，但有面目生疏之人、踪迹可疑之事，即行报官究理，或有隐匿，十家连罪。”[15](P·136)不过，讲究连坐的十家牌法在江西一地实施过程中，仍然出现“各处官吏类多视为虚文，不肯着实奉行查考”[16](P·141)的状况，究其原因，王守仁认为：“大抵法立弊生，必须人存政举。若十家牌式徒尔编置张挂，督劝考较之法虽或暂行，终归废弛。”[17](P·139)说到底，还是人的问题。
无独有偶，保甲制度在清代面临着同样的困境。康熙时黄六鸿已经发现：“惟行之者不得其要，且视为具文，而又纷纷焉，日见其奉令之扰，究无其取效之实，遂以保甲为厉民之具而弛之。”[7](P·449)张伯行感叹保甲事务“奈有司奉行不力，地方人等视为故事，以致匪类潜藏，祸患弗恤”[18](P·306)。这种状况，连天子脚下也不例外。道光十六年，皇帝在一份上谕中称：“京师市廛云连，居民稠杂，奸匪最易潜藏，向来编次门牌，设立循环号簿，附近圆明园一带，复派令拣发司坊官分驻查察。立法本极周密，乃行之日久，奉行故事，视为具文，不可不严加整顿。”[19](P·420)
实际上，清朝皇帝对于保甲制度普遍被视为具文的情况也心知肚明。道光十六年二月，皇帝在上谕中说“保甲一法，著之令甲，立法本极周密，最为弭盗良规”，虽然“法立弊生，检防难及，以致编查徒为具文，未能徧收实效”，皇帝仍严令：“嗣后著各直省督抚，责成各道府慎选委员，会同地方正佐各官亲历编查，不准携带多人，致滋纷扰。傥虚行故事，或不安本分，地方官据实禀详，该上司即严行参办。如徇隐不报，亦著一并严参。”[20](P·288)同治三年六月，清廷在上谕中仍视保甲为“地方之要务”，要求各省督抚申明保甲章程，督促地方官力行保甲[21](P·305)。光绪十三年二月，有人因各省保甲废弛、请饬整顿，皇帝谕内阁：“保甲为弭盗良法，果能切实编查，则莠民无藏身之所，地方自臻安谧。近来各直省游勇枭匪滋事之案甚多，即使拿获严惩，良民已先受其害，非筹正本清源之策，不足以靖萑苻而安闾里。著各直省督抚，严饬所属，将保甲事宜认真办理[22](P·224)”。
在中国古代，如果一项被认为是好的法律制度在实行过程中出现了问题，人们通常会归咎于法律制度的执行者，这就是“徒法，不能以自行”[23]的道理。起码在清朝皇帝看来，实行保甲可以消弭盗贼，老百姓和地方官吏均受其利，国家达到长治久安。尽管保甲制度在各地出现了种种问题，清朝皇帝仍然相信，只要多加督促，地方官实力奉行，保甲制度一定能够带来预期的效果。
二、地方官吏疲于应付
一种社会组织在初建阶段，往往带有理想化的色彩，“组织被看成是一个统一的、凝聚在一起的整体，由预先确立的、稳定的目标建构而成，组织为这一目标而奋斗，而且就其与这一目标的关系而言，可以说，组织完全是透明的。组织是一架机器，所有的齿轮互相吻合、彼此匹配，完美地融为一体，与单一的理性相对应。从纯粹工具主义的观点来看，组织的整合由组织的目标来保证，组织的目标体现为合法性和理性，从而保证所在成员心甘情愿地服从。”[24](P·48-49)从清代官方的解释来看，保甲组织的凝聚力来源于“弭盗贼”的目标。一旦盗案发生，百姓将会蒙受性命财产的损失，邻右将会因官司受到拖累，地方衙门印捕防汛官员也难脱干系。如果百姓在当地衙门组织下编联保甲，大家齐心协力，有钱的出钱，有力的出力，共同监督，患难与共，就能够消弭盗贼，家家安乐。
这样的理想当然是美妙的，不过有些一厢情愿的味道。“组织成员多重的、易变的、而且最终是矛盾冲突的愿望和动机，与组织目标、结构和正式规则应该表现出的经济理性，是相互角逐和相互冲突的。”[24](P·50)如果把保甲组织看作一架机器，那么这架机器的齿轮如地方官吏、保甲长、保甲成员等并未彼此融合为一体。他们期待保甲制度的实施能够给自己带来某种利益，这些愿望和动机恰恰成为一种离心力，使保甲制度难以维系。
对于地方官吏而言，推行保甲制度能够带来一方平安，这当然是值得期待的事情。皇帝上谕催督于上，国家法令规范于下，地方官吏们似乎也没有消极怠工的道理。不过，他们在编联保甲的时候很容易发现，把辖区内的所有百姓按照十家一牌、十牌一甲、十甲一保组织起来并非易事。
首先，由于辖区地域广阔，地方官难以遍查所有城乡户口，疏失之处在所不免。如叶佩荪所言：“地方辽阔，户口畸零，官必不能遍历乡村，细询姓氏，只凭乡约造报，错误相仍，则编审之不真。”[9](P·46-47) 李彦章也抱怨：“属邑地方辽阔，辖地有周围八九百里及五六百里不等者，即迁江至小之邑，亦有三百余里，其间山村窵远、僻路险巇州县，势不能周历亲编。即惟分饬胥差，转传保甲，责令按户填写汇册缴呈，而若辈各惮烦劳，小民不知实在，村零户散，谁为挨次查开？亦惟在彼差保，约略编填，含糊递送，各该州县按册填牌，给发了事，挂一漏万，更无从知，是地广则觉察难周，牌多则编填易溷，不有经始，何以虑终。”[25](P·191)地方官不可能遍历辖区，清查户口，仅凭差保申报，发牌造册，编联保甲的工作一开始便难以落到实处。
人户居住地点分散畸零，也是让人头疼的问题，特别是在乡村，民户零星散处的情况更为普遍，“由于山丛水仄，地旷人稀，居民依山傍岭，结屋为村，疏散畸零，多不过三五家至十余家，而止其相隔之遥，则或数里、十数里至二三十里不等，若例以十家为牌，十牌为甲，十甲为保之法，彼等或隔一山，或阻一水，早晚出入，全不相闻，安能查悉某家昨日藏奸，某人今日行匪。”[25](P·194-195)所以有人认为保甲法“只可行之城市，不能行于村落。棚民本无定居，今年在此，明岁在彼，甚至一岁之中，迁徙数处，即其已造房屋者，亦零星散处，非望衡瞻宇、比邻而居也。保正甲长相距恒数里、数十里，讵能朝夕稽查，而造民牌、取户结、敛钱作费，徒资胥吏之鱼肉”[26](P·326-327)。乡村民户分散畸零，不仅难于彻查户口、编联保甲，更给日常稽查带来了不便。以安徽凤台县为例，该县地广人稀，湖洼之地，多窝藏奸匪，嘉庆年间任凤台知县的李兆洛认为当地“保甲尤宜急讲”，无奈“村落大者不过十余家，小者或一二户，彼此相距或四五里，奇零星散，无从合并”，于是，“相纠相坐之法不能一朝制也。”[27](P·328)
同明代王守仁十家为一牌的编联方法相比，清代千户为一保的编联方法显然更为繁复。城市人口分布相对集中，编联保甲容易一些，乡村人口则通常分布零散，山高水长，按照千户为一保的固定模式编联起来势必受到各种客观条件的制约。除此之外，地方官吏在用人和经费方面也存在着问题。晚清方大湜总结保甲制度面临的困难，第一是得人，第二是筹费[28](P·705)。清代地方州县管辖人口众多， (以济南陵乡为例，同治九年时城乡户口已达二万四千七百八十五户，十一萬六千二百七十八口[29](P·56))，普通州县衙门区区数十人，很难面面俱到。乾隆年间做过兰州知府的龚景瀚说过这样一段话：“今之州县，大者数万户、且十万余户矣，岂今人之材皆远过古人耶？刑名任之，钱粮任之，驿站任之，捕逃缉盗任之，征粮、征课、过饷、过犯、私盐、私茶、私垦、私铸无一不当周知也，无一不当躬亲也。命案多者，相验或历旬月，而不能返署；词讼多者，审断或连昼夜，而不敢少休。冲途之州县则劳于迎送，困于供支，附郭之州县则疲于奔走，瘁于应酬，忧贫救过之不暇，而欲其为百姓劝农桑、兴教化也难矣。”[30](P·268)州县长官既然无暇专顾编联保甲之事，他们只能仰赖书吏、衙役人等，“奴隶使之，笞辱及之，衣冠之家及乡党稍知自爱者皆不屑为充此役者，非穷困无聊之徒藉此以谋口食，则狡悍无赖之辈假此以遂阴私，岂能分州县之忧，代州县之事者。”[30](P·269)
清代书吏、衙役借钱粮、诉讼等事鱼肉百姓、为害地方的情形屡见不鲜，编联保甲给这些人提供了可乘之机。“纸张笔墨需费不少，书吏既难赔垫，辄借册费为由，派钱肥槖，甚则以点充乡约为利津，以取具保结为奇货，闾阎骚扰，怨谤盈腾。”[9](P·47)清代办理保甲所需纸张牌册费用例由地方官靠捐办筹集，但实际上经过胥吏、保正逐层摊派，最终成了百姓的负担，“查奉行规条，牌册纸张原令官为捐办，不许派累于民，在各州县食禄供职非必藉此侵渔，然吏胥因缘为奸，几成锢习。其始也官欲传办保甲，动必委用胥差，胥差至乡，向索鞋脚饭食，即惟保正是问，而保正因以为利，乐于朋索瓜分，始则取查填造报之资，继则索往返缴领之费，其有不能亲自书写，又复向索雇倩代笔之钱，层见叠出，已不胜扰，迨至写结领牌，造册详报，而在署之门丁书办，又有规礼纸笔，并此后复编抽查，更改缴换，在在均需规费，视以为常，小民因得一纸门牌，未曾安保身家，已先耗费囊橐，情何能堪？”[25](P·191-193)在广东担任知县的刘衡更是把保甲推行不力的原因归结为书役的层层需索：“窃见各属奉行保甲，绝少稽查之实，徒滋科派之烦，是以该处绅士齐民视保甲为畏途，求免入册，其入册者相率减漏户口，推原其故，良由地方官疲于案牍，不能不假手书差，而一切工科饭食夫马之赀，不无费用，大约书役取给于约保，约保搆之甲长，甲长索之牌头，牌头则敛之花户，层层索费，在在需钱，而清册门牌任意填写，以致村多漏户，户有漏丁，徒费民财，竟成废纸，此外省办理不善之由。”[31](P·131)
书役等借机侵渔百姓，固然属于清代衙门陋习，但政府没有拨专款以供办理保甲所需，也未尝不是其中的原因。编联保甲所需牌册纸张、派员清查户口所需饭食路费是必要的费用，有的保甲各户之间相隔远至二三十里，各保长甲长日常往来稽查，也需必要的费用，更不用说给这些半官方身份的人发上一点薪水，这些费用本应在官府筹划之列，但“奉行规条”却是“官为捐办”，羊毛还得出在羊身上。道光年间，皇帝的两份上谕都提到保甲费用问题，道光十二年的上谕提到顺天府：“州县设立门牌，上司必须查核，若由州县申四路同知，同知申霸昌道通永道，道申顺天府尹，每处造册一分，笔墨既繁，经费亦大，势必书吏开需索之门。莫若令州县造册一分，逐层申解，钤盖印信，其册发还，仍存州县署内，若有查核之时，不难立即弔取，只此一分，费用无多，即由该州县捐廉编造。”[32](P·140)道光十六年上谕则说，“至一切纸张册籍，俱令地方官自行捐给，不准丝毫扰累。其领牌缴册、及丁役规礼，概行革除，违者从重究办。甲长牌头以及里正保正，并著地方官慎重点派，随时稽查。如有讹索包庇等弊，立即严惩更替。其小心供役者，酌加奖励。”[20](P·288)虽然道光皇帝明知保甲费用不足所带来的问题，却并未改变由地方官自行捐办的办法。到咸丰元年，安徽巡抚蒋文庆奏报保甲情形，曾提出“预筹经费、以期经久”[33](P·446)，但以后并未有切实办法。
保甲制度的运行缺乏必要的人、财、物的保障，这是地方官在办理保甲时面临的实际困难。光绪十三年，皇帝在上谕中要求“务令各州县随时亲查，绝不假手吏役，庶有稽查之实而无滋扰之弊，地方官以此辨民之良莠，各上司即以此课吏之勤惰，上下实心，期收实效。不得仅以造册申报敷衍塞责，用副朝廷戢暴安良、实事求是之意，将此通谕知之”[22](P·224)，要求地方州县办理保甲而不假手书役，这是根本无法做到的。既然假手书役又要杜绝书役借机需索，这也是很难办到的，毕竟牌册及人工费用也是一笔正常的开销，政府不肯拿出预算，办事人员只好自己想办法。嘉庆时进士张惠言曾提出：“劝课富室，使出财于公，主者掌之，领牌报册之费则以此给，遇官事供亿之费则以此给，有所禀报舟车饮食之费则以此给，在牌之家惟责其检察无隐，而不使出一钱，向之门牌钱皆可除免，其有廉得奸宄者，又取于公以赏之，则民知有牌之利而忘其劳矣，”[34](P·251-252)富人的良心与书役的清廉同样都是靠不住的，于是，百姓未蒙其利，已深受书役需索之害，保甲制度之窒碍难行可想而知。其结果是：“地方官视为具文，往往置之不问，虽有一二纸上空谈者，不过虚应故事。”[35](P·223)
三、保甲长所用非人
如果说编联保甲需要地方官组织领导，那么保甲组织一经建立，日常的监督、稽查就需要保长、甲长、牌头了。“故欲保甲之实行有效，非保甲长等之得其人未见其可也。”[36](P·450)对于保长甲长的人选，清政府十分重视，要求民间选出殷实、老成之人担当此任。有的地方除了要求保长、甲长人选殷实、老成外，最好还要家有子弟，“盖殷实老成则廉隅自饬，挥指听从，有子弟则助理有人，勿致误事，而甲务可举矣。”[36](P·451)
保甲长的主要职责是及时掌握保甲内户口变化情况，上报地方官。清代《户部则例》规定各地保甲组织建立循环簿，按年更换。嘉庆年间曾通行叶佩荪拟定的循环簿使用办法：“循环之法，该县初次于当堂，将环册发给，谕各里甲长，此后各户如有迁移、生故、婚嫁增减等项，随时令牌长告知甲长，公同于牌册内某项之旁添注涂改，下书甲长花押，定期于每年三、六、九、腊四季月之朔日，专令里长各携已添改之环册至县，该县于是日预将存署循册铺列堂前，里长齐集县堂，当令将环册缴留署内，各按本甲将未改添注之循册领回。先将上季已更改之户，同牌长照门牌补注讫，仍存甲长处，将后有更改之户陆续更改，俟过三个月换册之期，将循册缴官，复将环册领回，悉如前法办理。其各户门牌均于改册时一体改注悬挂，不必缴官，计循环二册，虽历二三年之久，添改尚不至模糊，俟年久再行换造，则缮册不烦而户口得实。”[9](P·51-52)
在核实、申报保甲的同时，保甲长还负有查访奸盗的职责。依照《户部则例》，“凡甲内有盗窃、邪教、赌博、赌具、窝逃、奸拐、私铸、私销、私盐、跴曲、贩卖硝磺并私立名色敛钱聚会等事，及面生可疑、形迹诡秘之徒，责令专司查报户口、迁移登记并责随时报明，于门牌内改填，换给门牌。甲保各长果能稽察详慎，首报得实，酌量奖赏，倘应查不查、应报不报，按例分别治罪。”[5](P·20-21)保长、甲长、牌长的日常工作是：每天傍晚的时候，牌长拿着稽查簿子依次到所统十家，询问该户男子有无外出，如外出过夜，则问明在何处住宿，并一一记录在案。对于那些经常外出不归，且又不在亲友家落脚的人，更要仔细盘查，如果此人言语含糊，恐有结交歹人之嫌，应该马上报告保长，再行盘问。对于各户留宿的外来人口，也要详细询问。如果留宿的是单身女子，就要问明她的身份，以及当天没走的理由。对于那些口音不对、面生可疑的人，除细细盘问外，还要向邻右查实。如果来路不明，就要当场将此人拘拿，然后报告保长[37](P·454-455)。
有的地方还要求保长、甲长负责宣讲圣谕等教化事宜。如王凤生在《保甲事宜》所言：“各坊恭请圣谕一册，交给乡里耆用黄布套装，贮供奉于该坊寺观之内，每月朔望，或届春祈秋报并清明冬至等节，该乡里耆遴选本坊有通晓文义、口音清朗者，邀令对众宣讲一二条，以资教化。”[1](P·113-114)宣讲圣谕只是教化之一种，导人向善需要多方努力，“州县官条析利害，躬行劝导，谆属乡保及耆老绅衿，遍为诫勉，其有厚德笃行足为一乡之表式者，公举以闻，官为优礼。又如读书苦志之士，耐贫守节之妇，或周以布粟，或表其门闾，则乡里争以为荣，而愚民咸知劝善。”[9](P·55-56)。即便是基层，保长、甲长在管辖弭盗事务的同时，也要承担宣传教化的职责，这大概就是所谓的明刑弼教。
在保甲事务中，保长、甲长、牌头等人所得到的最实际的利益就是可以免除官方的其他差役。《户部则例》明令禁止地方官对保甲长派充他役，目的就是让保甲长专心稽查。嘉道年间的王凤生专门罗列“地方官不得扰累乡里耆事件”，包括：如果命盗案件发生在某甲之内，仍由地保拘拿人犯，保甲长等不担此任；地方徭役事件，衙门书役不得向保甲长摊派；官府向百姓催征钱粮，仍由地保负责，不得责成保甲长征收，等等[1](P·114-115)。李彦章在“禀行保甲十家牌简易法”提出：“自查造以至换册，保甲长究有汇查奔走之劳，且随时稽察地方，责成尤重，应饬各州县确慎举充，秪令专司保甲之事，平时优加体恤，予以颜色，其地方钱粮命盗词讼差徭等事概不佥遣，该保甲果能于三年之内任劳任怨，实力奉行，并无错漏户口及户丁犯法等事，即由州县酌予花红，给匾奖赏，匾内择用明洁、勤奋、诚实、能干等字样，书二字以旌其闾而示之劝，倘有容隐滋事需索把持，亦即治以应得之罪，使人知儆。”[25](P·204)
李彦章除了强调对于保长甲长不得摊派杂役以外，还提出对于表现出色的保甲长酌予奖励，当然，这种奖励更多的是精神上的，物质上的只是给予一点点花红。王凤生还特别提出将甲长的称谓改为甲耆，并由政府发给执照，[44]这些都是昭示尊重的意思。早在康熙年间，黄六鸿还专门为保长、甲长设计了堪称隆重的就职仪式。如保长“其选任者，至期，官升大堂，先备烧金银花红绸酒榼鼓乐，命约地等伴领新保长由东角门进至滴水檐下排立，鼓吹举乐，阴阳生为之簪花披红。县官起立，新保长先行庭参后四叩，县官出案傍答揖礼毕，阴阳生执壶把盏捧榼，县官亲为递酒，斟三巡毕，新保长称谢，免行礼，鼓乐前导，由中门而出，印给优免夫差票，城厢保长共一人，合之四乡共五人，其举选优礼亦如之。与四乡保长同日委任，每保长给与某县某乡保长某人钤记一枚，凡有公务，许印封申送。”[38](P·451)
无论发给执照，还是发给钤记，都意味着官方对于保长政治身份的认可。不过，这种认可与保长任职时所受到礼遇一样，都没有什么实质的意义。实际的好处只是其他官府杂役的免除，不过，保长、甲长、牌长连年累月走街串巷、清理户口、稽查嫌疑，其辛劳并不逊于其他劳役，更不用说保长甲长失查，还要照例治罪。考虑到保长甲长职务所要承担的责任与风险，官方的认可及礼遇实在没有什么吸引人的地方。实际上，在清代民间，保长甲长的职务通常被人所轻视。“甲长乡正之名近于为官役”[34](P·252)，本来就不能给人带来荣耀的感觉，重视名声的人避之犹恐不及，“惟恐认充保甲长之后，或钱粮命盗词讼，责令催拘，或往来供帐，差徭派其承应，并计及将来，公庭守候，吏役刁难，蚩蚩之氓，鳃鳃过虑，且公正者耻与下役为伍，谨愿者畏与匪类成仇，以故裹足不前，催充罔应。”[25](P·195)
自重身份的人不愿充当保长、甲长，那些甘愿当保长、甲长的人却指望这个职务有利可图，当然不会太在意自己的名声。“其有情愿出首者，颇多从中染指之人，平数素不為众人推服，巳存观望之念，兼之先以筹办经费，或按田产之多寡，生意之大小，酌量派收為要務，更寒農商之本心”，在办理保甲过程中，这些人更是处处敛钱，“约计在某处设总局，某处设分局，总局首事几人，分局首事几人，办杂事几人，收经费几人，每日开饭几桌，每局庄勇若干名，带勇武弁勇丁口粮若干，每月须收经费若干，方足敷用，如此布置费用巳属不少，再议查戶口几人，造冊几人，每户发門牌一张收钱几百文，以作纸张之费，凡有所需，无不欲派之民间者。”[39](P·769)即便在平常，近乎官役的身份也给保甲长带来了很多便利。他们有的“挟嫌诬陷以及藉端需索、挟制良民”，有的借“熟识衙门，包揽漕粮词讼”，有的趁四季换册之期向地方官请托词讼[1](P·115-116)，这些作为当然不能让百姓对保甲制度有什么好感，不过，既然替衙门办事，总要从中得些好处，对于这些没有任何薪俸的保长、甲长、牌长来说，这也许是最正常不过的事。而在办理保甲过程中，地方官将相关费用摊派给书役、书役摊派给保长、甲长，这也为保长、甲长最终摊派给百姓提供了一个最合理的借口，其结果如道光十六年皇帝在上谕中说：“地方州县，勒派浮费，书吏需索规礼，差保隐匿遗漏，牌甲保长，任意妄为，无籍流民，姑息容留，恣为不法”，这些都是保甲制度“徒为具文，未能徧收实效”[20](P·288)的理由。
四、老百姓不堪其扰
任何一项制度的实施效果，取决于老百姓是否愿意接受。保甲制度之所以长期被视为具文，实在是因为老百姓不堪其扰，“保甲未行，小民先受无限之苦累。”[35](P·223)清代官方为宣传保甲制度下了很大的功夫，陈秉直的长篇白话注解把办理保甲的好处说得头头是道，不过对老百姓而言，他们非但没有感受到这些好处，反而因为保甲增加了不少烦恼。
办理保甲的费用，就是给老百姓平添的一份负担。像陈秉直所说的那样富者出钱、贫者出力只是政府的一厢情愿。如果政府不能为保甲组织的建立和运转提供必要的资金，那么这个负担最终只能由老百姓来承担。而当向老百姓摊派费用的事务由书役、保甲长等所谓贱役把持的时候，老百姓只会加深对于保甲制度的厌恶。据记载，光绪元年，湖北鹤峰地区散发门牌每张索钱竟至一千文，阖州百姓对此无不怨恨[40](P·706)。“小民因得一纸门牌，未曾安保身家，已先耗费囊橐，情何能堪？”[25](P·192)为了减少摊派数额，有的村庄干脆贿赂书役、保长等人，虚报户数，“盖门牌每张索有定费，故有村民不肯多领，甘贿差保以免多报者；亦有差保串通敛收各户之钱，坐得其利而以多报少，随意领出门牌散给者，往往五十村之里只报二十余村，一百户之村仅开二三十户。”[25](P·192-193)
保甲制度也给百姓的日常生活带来了诸多不便。实际上，每一个家庭在日常生活中都会发生很多变化，从同居到析产，可能使户数增加，生死嫁娶可能导致口数增减，民户从业状况可能因时而异，房产田地也可能因典卖而转移，这些情况，很难及时掌握。而包括每户女眷在内必须一一登记在牌册之上，这种作法也让人觉得不便，“今必逐户令其注明本身年岁若干，父母兄弟子侄之外，更及妻妾媳女，并有连其名字年齿详载不遗，夫以安民教民之法而旁及其人之闺阃，妇女纤悉必书，已非立法本意，在乡党自好之士既所不甘，而绅衿大户更拘泥不肯落笔。”[25](P·193-194)况且，百姓无论外出访友或接待亲朋，都要受到保甲长的盘查，总是一件令人难堪的事情。迁移户籍，更是要受到保甲的监督。而在清代，百姓迁居是件越来越平常的事情，所谓“迁移事故，日异月新，初造之册甫历数时，即多更易，若欲随时改造，事既冗琐，费亦滋多，遂至缮写甫完，已成废纸”[9](P·47)。百姓的频繁迁徙让保甲制度难以维持，比如在安徽凤台，这里“民性不恋土，无业者辄流散四出，谓之趁荒，或弥年累月不归，十室而三四，其外来者则又随宜逐便，营土屋附田塍为居，或弥年累月不去，不忍逐又不可编，则派甲派总之术又穷”[27](P·328)。
保甲制度使百姓承担十家连坐的危险。保甲制度的设计者希望动员百姓的力量监督不法，防患于未然。的确，“赌博、贼盗之有无，五家之中无不周知也。友朋亲戚之往来，十家之中无不共见也。一有可疑，则得以察之，察之得实，则告之官，赌可惩也，贼可擒也，知而不举则五家连坐，彼四家者，岂肯以其身家为他人受累哉？”按照制度设计者的想法，邻里之间彼此了解，一旦发现有人作奸犯科，为了使自己免于连坐，一定会向官府告发。然而实情并非如此，“博徒皆无赖也，盗贼皆枭雄也，其暴如虎狼，其毒如蛇蝎，良民方惴惴焉，吞噬之是惧，敢劘其牙、撄其尾哉？”[41](P·319)这些不法之徒气焰嚣张，百姓避之惟恐不及，遑论告官。更何况，一旦告官，官府的敲诈更甚于盗贼。“一家失盗，十家并坐株连，囚系敲扑取贷。故不闻官则一家之害止于被盗，闻官则十家之害甚于被盗矣，于是见盗而不敢指，盗亦自知为官吏之资也，公行而无忌，是谓行保甲而盗益横。”[42](P·487)
贼盗的横暴与官府的贪婪已经使有意告发者望而却步，保甲连坐之法与亲属容隐之律的冲突，更使百姓进退惟谷。晚清的方大湜已经注意到这样的矛盾：就同牌的亲属而言，依清律允许他们相互隐匿罪行，如果卑幼告发尊长情节属实，尊长得减免刑罚，卑幼则治以干名犯义之罪，这是清律惟恐亲属不容隐；清律允许容隐而保甲法不允许容隐，清律惟恐不容隐而保甲法惟恐他们相互容隐，这种矛盾既不利于严格法纪也不利于敦厚风俗。清律虽然规定容隐亲属代为自首，等同于罪人自首，似乎与保甲首告犯罪无异，但依律如果容隐亲属代为自首，则罪人与亲属均得免罪，这并不意味着容隐亲属若不代为自首，就应该与罪人连坐。虽然清律规定对于谋反、谋叛、谋大逆等罪行，亲属不得相互容隐，卑幼告发也不在干名犯义之限，但保甲连坐却绝不仅限于谋反、谋叛、谋大逆之罪[28](P·706)，其有悖法理的地方可谓显而易见。方大湜还指出，同牌之内虽非亲属，不在依律相互容隐之列，但彼此比邻而居，谁没情面，发现有人犯罪而不便告发，也可说是人之常情。况且如果告发别人赌博，就可能被对方诬为同赌之人，告发别人盗窃，就可能被对方诬为同盗之人，如果告发者不被官府传讯，则不足以使被告折服，如果传讯，则正中被告之计，等到讯问明白，恐怕告发者早已倾家荡产了。所以，在保甲连坐制度下，老百姓对于犯罪者“既畏将来之报复，又恐现在之牵连，其不敢举首也，亦属人情所有，因其不便首、不敢首而绳以连坐之法，允乎不允？”[28](P·706)
方大湜对于保甲连坐法公正性的质疑是大胆的，也是切中肯綮的。这种办法确实既有悖清律，又不合人情。更为重要的是，扫荡盗贼、保护一方平安本是官府的责任，官府希望通过保甲制度或者通过别的什么形式把百姓组织起来、加强管理也都无可厚非，但官府若把消除盗贼的责任全部推给保甲就是不负责任，若一家有罪株连九家则无异于暴政。清代人习惯称保甲源于周礼，但儒家是不提倡连坐的，保甲连坐之法更接近秦朝的什伍连坐，因其有失公允、因其残暴而无法为百姓所接受当然是可想而知的。
五、结语
不难理解，清代地方官在推行保甲制度时陷入一种进退两难的境地：一方面，老百姓对于保甲制度反应冷淡，因为没有人愿意在保甲监视下生活，而保甲连坐更是罪及无辜。地方官把老百姓编联起来已非易事，书役、保甲长乘机需索只能加重人们对于保甲制度的反感。但是另一方面，皇帝对于保甲制度信心满满，自始至终不遗余力地督促实行。地方官左右为难的结果，不是把保甲制度视为具文，就是“虚应故事”，也有些地方官化难为易，对保甲制度酌予变通。比如嘉庆已未进士、江苏武进人张惠言提出乡设一局，局设总理、董事，专门办理保甲。总理由民间绅士担任，董事也是由民间选举有才德者充当。值牌之人每天把所记各牌情况上报董事，董事核对后登录副本，然后上报总理。这种办法的好处在于防止书役、保甲长等借机需索[34](P·252)。实际上，光绪二十四年前后在河南省就曾实行类似这种设专局办理保甲的办法，“各府厅州县委员，会同地方官各设总局一处，并于四乡集镇，择要另立分局，选本地公正绅耆，就近管理”[43](P·693)，而且这些地方绅耆依照地方印官缉捕之例，分别功过，进行奖惩，这如同给予办理保甲的地方绅士以官方身份，不过专司专人办理保甲的办法在当时就受到大臣刘树堂的批评，认为它只能导致地方绅耆观望不前，相互推诿，根本不切实际。
也有人提出对于编联保甲的办法进行变通。道光六年以后李彦章在思恩府“保甲十家牌简易法”，“请定以十家合为一牌，每牌十户，挨次排列，止书各户家长姓名、某项生理、总共丁口若干人，而不琐琐于男妇大小，并于十家牌内开明十家共列一牌，共出一结，各家轮流查察”[25](P·199)，同时规定十村设一甲长、十甲设一保长，这种办法与保甲法原定每户发给一牌，十家设一牌长、十牌设一甲长、十甲设一保长的组织形式大相径庭，变通的原因是当地村户稀疏，道里远近不一；同治年间戴杰在济南陵乡实行的简易保甲仍是以十家为一牌设牌长，不过不再另立保甲长等名目，而是不論村庄大小，每庄各立庄长一人，协同本庄绅士办理保甲[29](P·56)，这种做法也是因为原章程条目繁多、不得不因地制宜酌予变通。
上述变通方法，不论从组织机构还是组织形式上都迥异于保甲制度的最初设想，有的甚至可以说是面目全非。这种改变的压力来自于皇帝本人，他们的热情成了保甲制度虽近具文但依然维持下去的惟一动力。一种制度无论如何美妙也需要人来推动，清代保甲制度的推行主要依赖衙门书役、依赖保甲长，所用非人固然会带来无数问题。而保甲制度设计本身也有需要反思的地方，比如它的组织形式过于繁复而不切实际，它的运行也缺乏必要的人、财、物的保障，连坐治罪的处罚方式也使本意为弭盗的善举沦为虐民的暴政，这些都是在总结清代保甲制度流变的原因时不得不思索的地方。
注释:
[1]王凤生：《保甲事宜》，载《古代乡约及乡治法律文献十种》第2册，黑龙江人民出版社2005年版。
[2]《清朝文献通考》卷二二《职役二?保甲》，浙江古籍出版社1988年版。
[3]《清实录》三《世祖实录》卷二七，顺治三年七月壬子，中华书局， 1985年影印本。
[4]《清实录》三《世祖实录》卷四三，顺治六年四月壬子，中华书局， 1985年影印本。
[5]徐栋：《保甲书》卷一《定例》。载《古代乡约及乡治法律文献十种》第2册，黑龙江人民出版社2005年版。
[6]彭鹏：《保甲示》，载《古代乡约及乡治法律文献十种》第2册，黑龙江人民出版社2005年版。
[7]黄六鸿：《福惠全书》卷二十一《保甲部?总论》。载《官箴书集成》编纂委员会：《官箴书集成》(三)，黄山书社1997年版。
[8]陈秉直：《上谕合律乡约全书》。载《古代乡约及乡治法律文献十种》第1册，黑龙江人民出版社2005年版。
[9]叶佩荪：《饬行保甲》，载《古代乡约及乡治法律文献十种》第2册，黑龙江人民出版社2005年版。
[10]《周礼?地官司徒第二》。
[11]《史记?商君列传》。
[12]《尚书?大禹谟》。
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