摘要：城市化是一种不可逆转的趋势，在城市化进程中会涉及到诸多问题，从经济法的角度来讲主要是如何协调市场主导和政府调节之间的关系。本文以当前迅速发展的农民居住潮为例，来分析了农民集中居中工程的实施中政府所有注意的问题，主要有建设用地的流转问题、复垦出的土地产权归属以及引发的利益分配问题、所倡导的顺应民意，农民自愿搬迁政策的农民选择问题、被集中农民的福利、民生问题。通过指出这些问题以期对农村集中居住工程作出理性的反思。
关键词：城市化；农民集中居住；市场机制与政府调控
一、 以现阶段的农民集中居住潮为例，来看农村城市化过程中应重视的问题
在山东、江苏、河南、天津等省市，农民房院结合的散居传统正在加速消失，与之相对应的集中居住，即农民按照政府规划集中居住楼房，则方兴未艾。集中居住，就是农民搬离自家房屋，住进成片的标注化楼房。在各地推行集中居住之前，中国农村的规模、形态演进缓慢且自然。农民居住居住多年之前肇始于江苏等经济发达的省份。目前，各地集中居住的推进速度加快，运作模式也不尽相同。
政府热衷推进集中居住的动力何在？
城市建设需要更多的土地，但现有城市土地供应量不足，“缺地”已成为各地方发展的瓶颈。而“城乡建设用地增减挂钩”政策的推行，则为地方政府用地提供了契机。所谓“增减挂钩”就是以规划将城镇建设用地的增加与农村建设用地的减少相挂钩，减少农村建设用地，复垦出耕地，增加的建设用地的指标可以用于城市发展建设。
从2006年开始，国土资源部在山东、江苏等五省推行“增减挂钩试点”，其中，仅山东省就争取到全部183个试点项目中的66个，位列全国第一。2008年6月，在总结此前试点的基础上，国土资源部颁布了《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》。政策的初衷是集约利用土地，促进城市化，但却为试点区提供了用地“活指标”。在集体建设用地中，农民拥有使用权的宅基地面积最大。在实施集中居住后，宅基地在退给村集体后复垦，在保证耕地面积不减的前提下，挪腾出的土地按照“增减挂钩”政策即可转为城市建设用地。土地指标紧张使得许多新项目不能马上上马。《诸城市土地利用总体规划（2006-2020年）》显示，诸城农村居民点面积占城乡建设用地的70.07%，农村居民点建设用地比重高，整理潜力大。
二、农民集中居住工程中政府宏观调控所要面临的问题
1建设用地的流转问题
通过集中居住建设起来的楼房，其土地性质仍为集体所有，因此，集中居住小区的房产并不能进入房地产市场交易，楼房只能自住。以现阶段农村的发展来看，集中居住工程建设起来的楼房多为自住型，土地即使为集体性质也无妨。但是从长远角度来看，在《物权法》所强调的所要权、使用权等权利不断深入人心的情况下，在几十年后这些集中居住楼房被彻底的城市化，集中居住工程中的土地以及其上的楼房的权属到底归谁所有，这是一个急需厘请问题。
2复垦出的土地产权归属以及引发的利益分配问题
大多数地方政府在集中居住工程建设中，只能对占据的农民的房屋进行补偿，而宅基地不补偿或者是补偿的很少。而且，绝大多数农民并不知道，自己腾出宅基地后，集体建设用地指标将如何分配，或者是用于规模经营或转为建设用地，其中蕴含的级差地租，政府将从中获益，而这些收益返还给村集体后，如何使用又如何分配给农民，各地政府均没有明确的规定。很多村民表示，在其所在的村集体尚未参加讨论上述资金的分配，农民在这整个过程中的参与性很弱。
3对农民集中居住工程中所倡导的顺应民意，农民自愿搬迁政策的解读
在各地的农民集中居住项目中，个地方政府都打出了顺应民意，自愿搬迁的口号。但是，在这工程中，是否真正顺应了民意，是否真正站在了农民的角度来维护其合法权利又值得我们去考证。
4被集中农民的福利、民生问题
社区服务的质量问题短时间内无法达到城市水平。在诸城，吸引农民搬进楼房的是诸城市政府所倡导的农村社区化服务。所谓农村社区化服务，是指在乡镇范围内，把地域相邻的几个村庄规划为一个社区，公共服务机构设立于中心村，设立医疗卫生、社会保障、警务、计生服务站等。各地推行的农村社区化，使得农村的居住形态从分散变为了相对集中，农民享有公共服务的活动半径短了，但社区服务质量与城区相比尚有很大差距。
三、中国农村城市化优化之路：以市场为先导，完善政府宏观调控
宏观调控是政府的一项重要职能；宏观调控的方法、对象取决于经济体制的性质；宏观调控的目标和任务取决于特定时期经济发展和运行的特点。因此，探讨宏观调控体系改革的方向，首先需要考虑未来政府职能转变、经济体制改革、对外开放和经济发展等诸方面的情况。
随着社会主义市场经济体制的完善和宏观调控水平的提高，应该逐步用法律方式稳定和规范宏观调控的模式，包括部门设置、部门职能和权限的界定等。积极创造条件，通过法律法规，确定社会主义市场经济宏观调控的基本规则和决策程序，规范协调宏观调控手段和机构的活动。在农村集中居住工程中应注重将相关事项法定化，程序化。当务之急就是要，规划给地政府对《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》的应用，在可能的情况下国土部可以出台相应的解释，来规划城市建设用地和农村建设用地兑换的方式方法。
参考文献：
[1]姚佳伟.农民集中居住得失[J].财经，2010，(22).
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