可以看出，公共服务型政府在行政管理职能上是要求以公共服务职能为主导，在完善市场经济体制的基础上，应以提供维护性和社会性的公共服务为主。经济学只是从政府与市场关系的角度，主要是从经济效率出发，研究了行政管理职能，但行政管理职能的范围不只限于经济领域，还有社会现象领域。因此，根据治理理论，结合西方国家公共管理改革趋向，笔者提出我国行政管理职能转变的框架。在这个理论框架中，其三大支柱是政府管理、市场机制和公民社会自主管理，政府、市场和社会三者的有机结合是实现行政管理职能转变的制度基础。

　　这个理论框架改变了社会科学中长期存在的政治国家与公民社会、市场与计划、公共部门与私人部门的两分法，只强调政府与市场二者关系的传统思维方式，国家与市场、政府与社会之间的界线模糊，它强调的是政府、社会与市场三者之间的合作和互动，从政府、市场、公民、社会的多维度、多层面上观察和思考问题。这为行政管理职能改革提供了一个更为开阔的、新的理论视角，打破了传统的单中心的政府统治模式，构建了政府、市场和社会三维框架下的多中心公共服务供给模式。

　　在这个理论框架下行政管理职能要正确定位，就要厘清政府与企业、政府与市场、政府与社会的关系，进一步推进社会自治。政府的基本职能，主要从以下三个方面体现。

　　第一，政治职能。政府要全心全意为人民服务，为社会各阶层，尤其是为弱势群体提供一个公平和民主的制度环境，实现国家的有效治理。

　　第二，经济职能。政府的角色是经济宏观调控，纠正市场失灵，加强市场监管，提供市场不能有效提供的公共产品和服务，创造保证市场竞争有效性的公平环境。

　　第三，社会职能。为了实现社会长远发展，政府要有效地解决社会贫富差距过大的问题，要为人民提供义务教育、稳定的就业、打击违法犯罪等社会保障性公共服务，保证社会健康有序可持续地发展。

　　三、道路运输行政管理职能界定

　　由于道路运输行政管理属于国民经济专业管理，它的政治职能体现不明显，因此对于道路运输行政管理职能的定位，我们主要从市场和社会方面分析其经济职能和社会职能。对于道路运输行政管理职能定位的内在机理，依据实际状况，我们可以从以下三方面进行剖析。

　　（一）针对市场缺陷的管理职能

　　建立市场机制的两个重要条件是完全的竞争市场和充分的信息。信息不对称和不充分在现实中会导致市场失灵，此外还会产生外部效应、公共物品供给不足、不公平等问题。这些问题，市场自身无法克服，必须通过政府的宏观管理才能解决[4]。

　　1.市场竞争失效。有效竞争可以实现资源充分合理的配置。企业在充分竞争中实现集中和联合，组织规模进一步扩大甚至发展为垄断。当实行垄断时，产品价格高且产量少，这时资源配置效率低下。同时，如果存在信息不对称情况，服务和产品的消费者和提供者都可能通过牺牲交易一方的利益来获取高利润，结果消费者的利益受到损害。为达到促进竞争，防止市场竞争失效，限制垄断的目的，运政管理必须制定市场竞争规则和行业开放政策，并通过履行监督职能来实现。

　　2.市场供给失效。由于公共物品的提供是无利可图的，所以市场往往不愿提供。但由于其社会的必需性，政府提供或在政府支持下由市场提供是必然的。运输业是社会公益性基础设施行业，具有非排他性和非竞争性，其场站、道路等基础设施的建设和投资等属于公共服务领域，所以个体或私人在此方面有效供给肯定不足，此时政府作为社会服务主体责无旁贷要提供或支持公益性设施建设，以有效发挥行政管理职能。

　　3.市场的总量调节。市场经济中由于市场形成的物价稳定和暂时平衡常常被不平衡不稳定打破，以及价格规律的内在作用常常受到各种干扰因素的破坏和影响，所以保障国民经济总量平衡和持续发展，靠单纯的市场机制的调节作用是无法实现的。为维持国民经济与部门的协调发展，道路运输业必须由政府从全局对其进行宏观调控与总体规划，以达到运输供求平衡，所以调控职能和规划职能是对运政管理的要求。

　　4.公平问题。利益是市场机制的导向，市场竞争在提高效率的同时，会导致两极分化。因为市场主体在市场交易活动中本是等价和平等的，但由于主体禀赋差异、非公平性、竞争条件不同等原因，竞争主体的经营收入就存在差距，甚至产生两极分化，偏离社会公平原则。资源较多或技能较高的竞争主体获得的利润就高，反之则利润低甚至无利可图。在这种情况下，就需要政府运用行政命令、政策等手段在各利益主体之间进行必要的协调。

　　5.外部性问题。当存在负外部性时，完全竞争就不能有效配置资源，此时对个人或企业决策最优，而对社会不一定决策最优。以运输污染为例，私人或企业的环境污染成本由大家分担，所以社会成本高于其私人成本，正因为此，政府要严格地管制危险品运输等具有负外部性的领域。

　　（二）促进经济发展的职能

　　由于市场发育不完善，国家发展到一定阶段，依靠市场自身调节功能促进经济发展很困难。因此，在激烈的国际竞争中，我国要实现经济的持续增长，就必须充分发挥政府的经济职能，以推动经济的发展[5]。

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