摘要：近年来，随着高校各类突发公共卫生事件频繁发生，如何有效应对突发公共卫生事件愈显迫切。本文从高校突发公共卫生事件应急管理入手，分析当前应急管理中存在的问题，并从应急管理组织体系、应急预案、保障机制、恢复评价、法律法规方面提出对策建议，为应对高校突发公共卫生事件提供一些借鉴。

　　关键词：高校 突发公共卫生事件 应急管理

　　突发公共卫生事件指突然爆发的，造成或可能造成社会公众健康损害的重大传染病疫情、不明原因的群体性疾病、重大食物或职业中毒以及其他严重危害社会公众健康的事件[1]。近年来，高校突发公共卫生事件频繁发生，严重影响高校教学、科研、生活秩序，危害社会安定。因此，如何有效应对高校突发公共卫生事件愈显迫切。国内有关突发公共卫生事件方面研究丰富，而针对高校这一特殊群体，研究其突发公共卫生事件应急管理论述有待丰富。本文以高校为切入点，深入挖掘其突发公共卫生事件应急管理存在的问题并提出相关建议。

　　1.高校突发公共卫生事件主要类型及特征

　　1.1主要类型

　　1.1.1传染病的爆发、流行。传染病爆发、流行是高校较常见的突发性公共卫生事件之一。肺结核、甲型病毒性肝炎、乙型病毒性肝炎、流行性感冒、急性出血性结膜炎等传染病易在高校流行、爆发。据教育部通报，2005年前5个月各地上报的学校传染病事件就达18起，患病学生达9736人。2011年江西某高校爆发了91名学生感染甲型肝炎病毒，浙江某高校现15例肺结核确诊病例。

　　1.1.2食品安全卫生。高校食品安全事件主要表现为学生集体食物中毒。因食物加工、储存、运输等操作过程中的污染和高校饮食部门经营管理的漏洞，使高校学生集体食物中毒事件频频发生。2001年北京某高校发生168人银耳汤中毒事件；2004年长春某大学100多名大学生早饭后发生亚硝中毒；2006年9月17～20日，广东某大学发生55名学生感染性腹泻事件。2010年9月16日，河南某高校100多位学生发生食物中毒。

　　1.1.3实验室突发事件。实验室突发事件时有发生，如1998年西安某高校在使用大白鼠进行试验时，29名试验人员中造成9人感染流行性出血。2011东北某大学实验室27名学生和1名教师相继确诊感染了布鲁氏菌病。

　　1.1.4其他。其他各种心理、身体伤害是威胁大学生的严重卫生问题。大学生迈进大学校门后，随着而来的角色转换与适应障碍、交际困难、学习与生活的压力等困难造成心理问题异常突显。心理卫生教育的滞后，使他伤、自伤事件频频发生。此外，大学生薄弱的安全防范意识等主客观原因，致使交通事故、煤气中毒等意外死亡事例也在上升。

　　1.2特征

　　高校作为一个特殊的社会群体，其生源广、人员密度高、活动集中、外部联系密切等特点使突发公共卫生事件呈现以下主要特征：

　　1.2.1突发性与易发性。随着高校生源分布广，与外界联系日益密切，开放性强，自由程度大，高校公共卫生事件突发性、易发性明显增强。高校突发公共卫生事件发生时间、规模、影响难以预知、预测，结果也是始料未及，短时间内也难于及时有效地得到处置。

　　1.2.2严重性与紧迫性。就其后果来说学校突发公共卫生事件发生后，在短时间内造成人群的发病或死亡，随着病情的扩散，会影响到同城市中的高校，甚至全国其他高校。突发公共卫生事件不仅影响到师生身心健康，对学校教学、科研、生活秩序带来重大冲击，甚至影响一定区域范围内社会生活的安定。事件的严重性决定其处理控制上的紧迫性，要求在最短的时间内采取最有效的措施，降低危害性。

　　1.2.3敏感性和社会性。高校一直都是舆论焦点，无论什么性质和规模的公共卫生突发事件，都会受到社会各界包括国家、媒体、群体的高度关注，具有较强的敏感性和影响力，负面的外部影响力引起事件的放大和辐射连锁反应，这不仅干扰学校正常秩序，影响学校声誉，甚至会产生不良政治影响。

　　1.2.4复杂性与多元性。随着大众教育的推进，高校突发公共卫生事件诱因复杂，种类繁多。不仅涉及到传染病、食品卫生等主要卫生事件，还会涉及到心理卫生等其他方面的突发卫生事件，突发卫生事件呈多元化格局。

　　由此可见，高校突发公共卫生事件破坏力大，已成为影响高校安全稳定的重要因素。高效的应急管理措施也显得刻不容缓，但是目前高校的突发公共卫生事件应急管理机制普遍存在诸多问题，无法有效应付突发公共卫生事件。

　　2.高校突发公共卫生事件应急管理存在的问题

　　2.1组织管理体系不健全

　　健全的组织管理体系能有效发挥决策、指挥、协调功能，是有效应对突发公共卫生事件组织保证。但目前我国高校普遍面临着组织管理体系不健全现状。首先，一些高校没有成立专门的常设性应急组织协调机构，当突发公共卫生事件发生时，由学校负责人和各院系负责人组成的临时工作小组，决策主要由相应的行政领导做出。这种临时性的组织机构延续性差，协调能力和处理事件经验有限，严重影响处理突发卫生事件效率。其次，一些高校也成立了常设性管理机构，但管理组织机制设置不合理，决策能力弱，往往存在着多头管理，职责不清。遇到问题时互相推诿，沟通协调不畅通。这种多中心、多环节的组织体系不利于统一指挥，影响工作效率[2]。更有一些组织机构的设立只是应付上级主管部门的检查，工作往往流于形式。再次，高校应急管理参与力量单一，没有真正形成教育、卫生行政部门、安全保卫部门、学校联合管理机制[3]，也没有发挥社区、媒体、教师、学生等群体的联动作用。因单一的主体参与导致应急空间的封闭和时间的滞后，降低了应急管理能力。

　　2.2应急预案存在不足

　　统计表明，有效的应急预案可以把突发事件的危害与损失降低至没有应急预案时的百分之六左右[5]。而目前我国高校突发公共卫生应急预案存在很多不足之处，应急预案的认知，制定、管理缺陷明显。就对应急预案的认知方面，很多高校管理者对应急预案重要性认识不足，认为应急预案可有可无。为了有应急预案而制定应急预案，应急预案只是形式文件。“事后处置式”应对模式已成为高校普遍选择。就应急预案制定程序方面，缺少专业人员参加，应急预案制定通常由本单位几个人简单完成，科学性难以保证。预案的内容简单，基本都是“纲领性”和“宣言性”文件，过于抽象，缺乏可操作性。就应急预案管理方面，一些高校比较注重防火、防盗等突发事件的应急培训和演练，突发公共卫生事件的应急培训，演练一直处于盲点状态，预案修订更新滞后。

　　2.3保障机制不完善

　　充足的资金、人力和物资是高校有效应对突发公共卫生事件的前提保障。目前，应对事件的人力、经费、物资的不足已成为高校处理突发卫生事件的瓶颈。就经费方面，高校卫生资源的投入主要来源于政府和学校自身两方面。我国财政对教育的支持力度有限，教育支出占GDP的比例不及4%[4]，远远落后世界平均水平。在有限的教育投入中，用于高校卫生投入更是寥寥无几。因公共卫生非盈利性特征，高校普遍对这项工作未给予足够的关注，存在短视行为。因此，高校的卫生工作无固定投入、无必要经费保证已成为普遍现象。就人力资源方面，随着学校规模不断的扩大，医疗机构人员却增加缓慢，专业卫生技术人员严重缺乏，非专业人员经过简单培训上岗，应急处理技能有限、应急队伍建设落后。就物资设备方面，校医院的各种医疗药品种类单一，设备、器械落后，其他应急所需物资储备、运转和供应能力有限。

　　2.4恢复评价机制落后

　　高校突发事件会直接带来物质、人身和心理三个方面的消极后果[6]，公共卫生突发事件也不例外。健全恢复评价机制能够有效减轻损害，消除影响。并通过客观的评价，总结应急管理工作存在的问题和获取的经验，为建立公共卫生事件应急长效机制提供借鉴之处。但当前高校公共卫生事件应急管理工作一味强调应急处置阶段，对恢复评价工作没有给予足够的关注。一些善后工作仅仅停留着物质损害的弥补和身体健康的恢复上，而对人员心理辅导、学校形象恢复工作等一直处于盲点。对应急预案、应急策略、信息传播、应急效果等方面的评价更是欠缺，从而影响应急管理的效果。

　　2.5专门法律法规缺失

　　从我国现行的法律来看，就高校突发卫生事件管理方面没有专门立法。针对突发公共卫生事件制定不少法律、法规，如《突发公共卫生事件应急条例》、《传染病防治法》、《食品安全法》、《动物防疫法》、《职业病防治法》等，但这些法律对高校突发卫生事件界定不够健全，在操作层面上适用性、运用性不高。而《民法通则》、《教育法》、《教师法》等相关法律法规远不能满足高校在应对突发卫生事件中需要解决的所有法律问题。在专门法律法规的缺失下，学校一些概括性高、操作性弱的规章制度成为应对突发卫生事件主要依据，而这些规章制度并没有上升到法律层面，指导性和约束力有限，无法真正满足应急工作的需要，同时易造成高校在应急管理中的行政和业务不分、职责不明确现象。

　　3.提高高校突发公共卫生事件应急管理能力对策建议

　　3.1健全应急组织管理体系

　　“统一协调、上下贯通、责任明确、反应快速”的管理体系是应急措施高效运行的重要保证。高校可成立应急管理领导小组。该小组由校长任组长，分管校领导副组长，成员由校办、宣传部、教务处、学工处、计财处、设备处、后勤管理处、校医院等相关单位负责人组成，负责决策、指挥、协调与落实学校的突发公共卫生事件的管理工作。同时各院系相应成立应急管理分小组，可由学院总支书记任组长，成员由副书记、行政秘书、辅导员、各班班长组成。在学校的统筹规划下，具体负责本学院的应急管理工作。实现学校、学院、班级三级网络化管理，分工合理，职责明确。这种纵横一体化的管理体系不仅缩短“管理距离”，提高管理效率，又能充分兼顾各院系的工作优势，加强各院系的执行力，上下联动，形成合力，提高突发公共卫生事件应急能力。此外，高校应通过各种途径争取政府相关部门、社会公众、媒体多多方力量参与，形成联合管理的形式。

　　3.2完善应急预案

　　应急预案的制定过程是严肃、严谨的工作过程，科学完整的应急预案需立足实际，综合多方面力量，考虑多种可能发生的情况、约束条件下的应对措施[7]。首先，高校管理者应更新理念，深刻认识到应急预案的重要性，真正成为应急预案的贯彻者和执行人，实现应对模式的“事后处置式”向“事先预防型”的转变。其次，规范应急预案制定程序，提高应急预案的科学性、可操作性。可聘请专业人士对高校公共卫生环境、硬件设施、软件实力等方面进行综合考察，制定和完善应急预案体系，包括重点制定传染病、食物中毒等学校常见突发公共卫生事件的应急预案，还包括各类重大疾病、事故单项卫生应急预案。预案内容应包括：相关部门责任分工、检测预警机制、预案启动标准、响应程序、应急措施、物资供应、培训演练等方面内容，保持预案的完整性。再次，应急预案必须进行定期演练，使教职工和学生真正掌握应急内容和程序，并通过演练积极反馈预案存在的问题，及时修订更新预案。

　　3.3完善应急保障机制

　　政府和学校应高度重视突发公共卫生事件，加大资金扶持力度。高校应把突发公共卫生应急管理建设纳入发展规划，并作为相关部门业绩考核指标之一。设立公共卫生应急管理专项基金，纳入教育投入经费预算。此外，学校可拓宽资金来源渠道，多方融资用于突发公共卫生事件应急管理工作。加强应急队伍建设，根据自身实际情况和管理要求，整合现有资源，引进先进人员，配齐相关技术人员，包括医护人员、健康教育人员、应急管理人员等。定期接受突发公共卫生事件应急处理知识、技能的培训和演练，提高专业队伍的反应速度和应急处理能力。完善物资储备机制，为应急管理工作开展提供必要的物资保障。具体包括应急预案需要的设施，校医院基础设施、医疗设备的更新，通信设备、交通工具等一些常用应急处理物资。卫生应急储备物资使用后要及时补充。

　　3.4建立健全善后恢复和评价机制

　　就善后恢复方面，首先，进行善后处理。在处置工作告一段落后，高校要及时制定可操作性强的恢复计划，包括物质、身体和心理三方面的恢复。积极有效采取措施，稳健细致地做好善后恢复工作。其次，做好心理辅导工作。突发公共卫生事件不仅造成人员身体上的伤害，还会在心理上造成二次伤害。而心理问题往往具有潜在性和难以估计性，影响深远甚至是终生的。学校可组织专业的心理辅导团队，从学习、工作和生活等方面观察其行为，分析心理，并通过个案疏导、访谈、团体辅导等矫正手段帮助有心理问题人员恢复正常生活。并从情感上、生活中给予积极的支持。再次，重塑学校形象。高校应深刻反思应急管理存在的缺陷，完善管理体制。同时及时对外公布事件处置情况和结果，争取社会公共的理解。就自我评价方面，评价内容可包括对突发卫生事件应急预案科学性、完整性、可操作性、实效性进行评价，对应急管理策略合理性、时效性、完善性进行评价，对突发卫生事件管理信息传播工作的及时性、互通性等进行评价和对突发卫生事件管理绩效进行评价等。

　　3.5加强法制建设

　　政府有关部门应立足高校这一特殊群体实际情况，针对高校突发公共卫生事件应急处理过程中出现的新问题、新情况，制定应对高校突发公共卫生事件应急管理的专门法律法规，以法律法规的形式保障高效公共卫生事件应急管理制度化。法律法规在强化国家对高校突发公共卫生事件应急管控力度的同时，进一步细化操作规定。如明确规定高校突发公共卫生事件认定标准、专门应急管理机构及其职责分工，应急预案的制定、激活、实施环节法律依据等。立法过程坚持保持法律法规的稳定性、有效性和延续性，使其具有现实性、前瞻性和概括性[8]。

　　总之，高校突发公共卫生事件的应急管理是一项复杂的系统工程[9]，需要北大核心期刊相关领导的重视和各部门的密切合作。新形势下，对应急管理工作的进一步探讨和不断的完善显得迫切重要。

　　参考文献：

　　[1]国务院.突发公共卫生事件应急条例[Z].2003，5-12

　　[2]刘茜，刘永春.高校突发公共卫生事件应急机制的思考[J].监测与控制，2011，5（3）：129-131

　　[3]马妮娜，李艳.高校公共卫生突发事件应急机制研究[J].医院管理，2013，10（1）：69-71

　　[4]刘庭甫，高校突发公共卫生事件应急机制的探析[J].管理观察，2009，12：104-105

　　[5]张秀青，浅析高校突发事件应急预案的缺陷及完善对策[J].价值工程，2012，9：209

　　[6]张焕强.突发事处理实例与技巧[M].北京：中国经济出版社.2003

　　[7]刘子龙，高校突发事件应急预案缺陷及有效提升应急能力问题研究[J].北京工业职业技术学院学报，2011，10（2）：32-34

　　[8]胥正龙，突发公共卫生事件保障机制的研究[J].医学信息，2011，24（7）：4403-4404

　　[9]蔡琦，高校突发公共事件应急管理研究[J].福建广播电视大学学报，2013，6：52-54

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