内容摘要：住房是一个涉及民生的重大区域性经济问题。本文以住房的经济和社会福利两种功能取向之间的角力为主线，分析我国住房政策的演变历程。然后，文章通过对政策转型期陕西省住房问题进行案例研究，阐释了住房市场的区域性政策差异，并对未来改革提出对策建议。

　　关键词：住房政策转型期地方实践对策建议

　　引言

　　住房问题具有特殊的重要性。住房问题既是一个重大的经济问题，也是一个重大的社会问题。从个人的角度讲，住房作为基本消费品和资产的双重属性决定了其特殊性，从国家角度讲，住房承载的社会功能和经济功能决定了住房的重要性。作为商品，住房对于个人具有一般资产的投资增值的功能，在国家层面，由于住房产业的关联度高，能够带动六十多个上下游产业的发展，因而成为国民经济的支柱产业。作为基本消费品，住房是每个社会成员都享有的基本权利，因此具有社会福利和准公共产品的性质（姚珍珍，2009）。

　　本文从住房的市场和社会功能的视角，分析新中国成立以来我国住房政策的演化和博弈，以西部大开发的核心区域——陕西省为案例，研究政策转型期住房市场的区域性实践，在上述研究的基础上，对未来住房政策的持续性和前瞻性提供参考性建议。

　　住房政策的演化：市场与社会取向的角力与平衡

　　与住房的经济与社会（福利）属性相对应，住房政策的发展演变也体现为这两种功能取向之间的角力与平衡（见图1）。本文以新中国成立后至今的时间轴为序列，以住房政策的演化历程为主线，阐释住房的经济功能和社会功能的角力与平衡。

　　（一）集体主义福利住房供应期

　　新中国成立后的住房政策同其它经济社会政策一样，主要承袭前苏联的模式，在城镇实行政府和单位供给福利化的住房政策，共产主义（社会主义）社会改造学说是这一政策的意识形态渊源。在计划经济体制下，城镇居民的住房、医疗、教育等保障制度共同构成了整个社会福利保障制度体系。在当时特殊的历史阶段，城镇居民的住房由国家和单位统建统包，采取福利性低租金的保障性住房分配模式，以“低工资、低租金加补贴、实物配给制”和“统一管理，统一分配，以租养房”为特征的住房制度，对于满足城镇居民基本层次的住房需求产生了积极的作用。在完全的福利政策供给下，住房的经济（市场）属性被严重压制。随着国民经济发展和居民收入水平变化，住房实物分配、低租金与财政支出之间的矛盾日益显著，不仅使得“全民保障”的政策目标不能实现，城镇居民的住房水平也发生了倒退。

　　（二）住房分配政策改革期

　　随着经济体制改革的推进，经济领域的市场化改革逐步辐射到社会政策领域，以单位制为载体的住房福利制度基础发生重大变化，住房政策从单纯的福利分房的体制下解脱出来，转向了住房分配的货币化、商品化和市场化上。以工作身份为基础的“单位制”职业福利逐渐走向货币化和市场的个人消费行为，代之而起的是消费者财产所有制和个人权益方面的变更，国家、单位和就业者之间的关系从福利依附转化为一种工作伦理上的契约关系（熊跃根，1999）。与此同时，长久以来被压制的住房市场能量开始释放，住房政策由一项社会福利政策逐渐变为经济政策。

　　在市场取向的产业政策以及住房作为个人资产被纳入消费，这两种力量共同交织激励下，住房的市场属性被全面激活：住房消费的巨大引擎被启动，此后商品住宅市场迎来了高速发展的十年。

　　（三）住房经济属性的释放期

　　这一阶段的住房政策从分配领域的制度改革转向商品房市场调控。尽管23号文件中对于我国住房体系的设计兼具市场性和保障性的功能：“对不同收入家庭实行不同的住房供应政策”。但市场从来都不是万能的，尤其是在准公共产品领域，在经济主导的产业政策和强劲的个人投资需求推动下，社会福利性质的住房受到市场冷落。与后期政策调控预期相反，房价出现“越压越涨”的情况，房地产市场泡沫进一步扩大。

　　（四）双轨制的平衡与政策转型

　　为应对住房市场价格的非理性上涨，2009年以来在住房政策方面，我国住房保障与住房市场调控相交织，住房市场的发展更注意民生的需求，在政策取向上也更倾向于商品功能与社会的平衡与协调，在政策设计上则逐步向构建满足不同需求层次的双轨制住房体系转型。

　　转型期我国的住房政策体现了政策对长期以来“GDP主导”的住房政策的全面反思，住房政策在其经济和社会的属性之间逐渐趋于平衡，“双轨制”作为国策已经进入全面实施阶段。从“经济挂帅”向“民生优先”的指导思想的转型，意味着单纯以住房拉动经济增长的思路正在逐步转变，政府对自身所承载的住房责任日渐明晰：提供一个供求基本平衡的住房市场体系与建立一个针对低收入群体的“居者有其屋”的保障体系。

　　转型期的地方政策实践：以陕西省为例

　　（一）转型期的政策措施

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