2.2关系之二：中期利益与长期利益

　　与之前两者相比，财政分权与晋升之间的相互联系则更为紧密。这是由我国当前以GDP为重要标的的官员晋升“锦标赛”决定的。尽管作为地方经济发展情况的衡量标的，GDP越来越广为诟病，但作为衡量官员能力和晋升的重要参考标的，GDP在客观性、定量性、准确性等方面都具有不可替代的优越性。因此，地方政府有足够的动力拉动地方GDP的短期高速发展，这是由地方政府官员任期的局限性和晋升的紧迫性所共同决定的。作为拉动GDP增长的三驾马车，即投资、消费和出口，对于地方政府来说，更容易为职权所直接控制的就是投资。为实现晋升，地方政府官员拥有在自身任期内，通过地方财政更大限度的投资利用，拉动本地GDP大幅度增长的动机。而正是由于任期限制，地方政府对于投资目的和范围方面也都有其主观倾向。一般来说，政府的投资目的主要分为实现宏观调控、推动产业结构调整、改善民间投资环境以及支持重点项目建设4个方面。然而地方政府在官员晋升“锦标赛”的影响下，投资目的出现了异变：一方面，地方政府希望通过扩大基础设施建设方面的投资，直接拉动GDP并为民间投资创造良好的硬件环境。并且，基础设施建设方面的投资同时也成为GDP之外的晋升绩效标的。另一方面，由于收益及职权的短期性，地方政府在自身投资和民间投资方面的选择中，对于保持地方经济长期发展方面兴趣不高，而更加偏向于短期内拉高GDP的投资项目。这就造成了地方政府在地方经济发展中普遍存在重效率、轻公平的倾向。尽管对于发展地方经济来说，营造一个公平有序的市场环境有着重要的意义。然而从地方官员来看，由于培养市场的周期过长，市场环境的优化并不能在官员任期内产生最大收益，而只是对之后历任地方官员积累地方经济发展禀赋存在着纵向的溢出效应，对本任期的官员来说反而是不经济的。除此之外，在宏观调控方面，地方政府对于经济发展过热的情况通常缺乏治理的动力，这是由于经济发展过热带来的投资、消费的激增恰恰能够推动本地GDP的发展。在这一情况之下，地方政府非但避免纵向溢出效应的出现，还通过政府借贷、掠夺资源等方式，通过透支地方经济长期发展能力等手段，实现短期经济高速增长。这也就能够解释我国近年来出现的重复建设、环境污染、资源匮乏等现象。在这一层面，地方财政收入同官员晋升也相互联系起来。同样，实现晋升则意味着官员财权和待遇的提升，扩大了官员对财政收入的支配权力，两者互为因果。

　　2.3关系之三：短期利益与长期利益

　　仅就一般意义来说，腐败的违法性后果对于官员职权的占有都存在着极大威胁，更不必言官员晋升。然而，在我国“染缸效应”普遍存在的前提下，腐败同晋升同样也是有着密切联系的。虽然之前所述的以GDP为标的的晋升“锦标赛”存在着诸多问题，但至少是一种能够削弱人事任免可操控性的有力手段。然而，事实上，GDP并非晋升的唯一解释变量。晋升“锦标赛”并未完全同官员晋升呈线性关系。由于我国中央集权的存在，官员晋升或多或少存在着主观性。除之前所述的重复建设的政绩工程之外，存在于官员内部的为追求政府肥缺而引起的寻租腐败也起着重要的作用。之前有学者基于社会交换理论的相关论述表明，上下级官员之间的权钱交易、跑官买官情况依然存在。此外，还有不少学者从血缘、地域、任职情况等相关因素形成的社会关系网络对于晋升的影响方面进行了解释。而依据社会交换理论，以上诸多因素尽管表面上不涉及权钱交易，但同样属于权力寻租的范畴，可以通过腐败的方式逐步实现。同时，实现晋升所获取的大于之前职位的事权与财权也提供给官员更大程度的腐败机会和可能。

　　3地方政府官员利益追求理论的实际应用

　　基于以上分析可知，官员的3部分利益追求之间并非替代关系，而且呈现一种互补的趋势。在之后考虑官员效用函数的过程中，这种认识与之前对官员行为的研究有所不同。

　　例如对于腐败问题，有学者提出借鉴国外“高薪养廉”经验，试图通过提高官员身份禀赋和加大反腐力度的共同作用，在加大反腐力度的同时，提高腐败的机会成本，发挥官员效用间的替代作用，使官员以身份效用最大化的“理性人”追求取代腐败的利益最大化的“经济人”追求。实现官员“不敢腐败、不能腐败、不需腐败”，最终解决腐败问题。然而，由于腐败效用非但不能由其他两方面效用所替代，反而成为实现后两者的补充，在腐败“染缸效应”未能通过制度破除的前提下，片面强调“高薪养廉”反而会提高反腐的难度。

　　在财政分权方面，尽管官员由于腐败和晋升双方面的需求，对于地方政府的经济具备较大的推动热情，但官员效用和地方经济的目标函数并不同。政府的职能包括提供公共产品、降低负外部性、完善市场机制、加强宏观调控等方面。但在地方官员利益驱动之下，尤其是在腐败和晋升需求的驱动之下，地方政府在掌握和运用地方财政权力时，对于本地经济中的影响是有着特殊利益导向的。首先，对于城市发展方面，地方政府对于能够拉动GDP增长、完成政绩工程的投资性项目的偏好显然大于通过养老、就业、医疗等方面的保障的转移支付手段实现发展利益全民共享的倾向；其次，在完善市场方面，寻租机会和GDP方面的要求决定地方政府在维护市场公平和扶持优势市场主体方面的倾向显然偏向于后者，使地方政府在本地市场建设方面对于“效率”的追求远远高于“公平”，尽管短期内地方经济得以提升，但该提升是建立在破坏市场秩序的基础之上的，对发展地方经济长期稳定发展来说，显然弊大于利；第三，地方政府官员由于任期的限制，对于绩效工程和GDP的发展大都倾向于短期收益型。对于收益周期超出其任期之外的长期工程非但无偏好，反而呈现一种厌恶趋势。这是由于地方财政分权的有限性，地方政府需要通过掌握权力，将权力在任期内充分转化为晋升的绩效和标的。对于任期之外的财政支出则将其视为一种“资源浪费”行为。官员出于个人利益的追求，非但不会上马长期工程，反而会以政府借贷的形式，转移部分发展风险给下届政府。这一倾向对于地方经济的影响通常是负面的。

　　在晋升方面，一方面，人治现象为“获取政府肥缺”的寻租提供了可行性空间。对官员来说，通过出让权力的方式获取收益（腐败），并以收益换取政府肥缺（晋升），进而基于肥缺进一步出让权力获取收益，最终形成了布坎南寻租理论第一层次和第二层次寻租行为的交替上升，严重影响了政府晋升的严肃性。更严重的是，这种恶性循环形成了贪官驱逐廉官的“柠檬市场”，使政府不断丧失公信力。另一方面，为减少人治现象，晋升环节中存在着以GDP为主的标的，但是该标的同样未能形成合理、有效的竞争机制。以GDP为主的晋升标的本身是用来衡量地方官员对地方“援助之手”的力度，但在具体实施中却由于对地方政府短期经济利益的过分强调，成了地方政府能够通过“攫取”和透支地方经济发展能力的方式换取任期内的短期经济收益的理由。在这种竞争体制下，同样产生了短期利益驱逐长期利益的局面，不利于经济的长期稳定发展。

　　4结语及展望

　　在制度设计过程中，对地方官员利益追求的研究有利于修正强制性制度变迁的实现策略，为中央政府在进一步制定相关宏观政策过程中提供有力参考，同时，在评价和批准诱致性制度变迁时，将地方官员利益追求考虑其中，能够实现对地方政策及执行的全面考量，为研究制定政策的目的性提供新的视角。

　　此外，官员个体利益研究在分析地方政府行为中依然存在着一定的局限性。在后续研究中除考虑官员个体利益导向之外，还应将基于地方政府行为的官员利益群体性考虑其中，这样才能更加全面地掌握地方政府利益导向，更好地为准确分析地方政府行为提供理论依据。

　　主要参考文献

　　[1]李怀，邓韬.制度变迁的主体理论创新及其相关反应研究[J].经济学家，2013（9）：34-42.

　　[2]杨瑞龙.我国制度变迁方式转换的三阶段论——兼论地方政府的制度创新行为[J].经济研究，1998（1）：5-12.

　　[3]秦颖.论公共产品的本质——兼论公共产品理论的局限性[J].经济学家，2006（3）：77-82.

 

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