【摘 要】萨缪尔森曾经给“政府失灵”下过一个定义：当国家行动不能改善经济效率或当政府把收入再分配给不恰当的人时，政府失灵就产生了。在环境问题日益严重的今天，有关政府部门投入了大量的时间和精力来处理环境问题，但仍然不甚理想，“政府失灵”现象非常严重。试图从政府的“经济人”的角度，来探讨环境问题中的“政府失灵”原因和解决办法。
【关键词】政府失灵；环境责任；经济人假设
改革开放以来，我国的经济发展水平取得了长足的进步，但是目前我国经济主要遵循以“高投入”“高消耗”“低效益”的粗放式增长模式，在综合国力不断提高的同时，所带来的环境问题也越来越突出。
环境作为一种公共物品，因为产权的不明晰，在以“理性人”为基础的西方主流经济学的分析中，被认为是“市场失灵”的一个典型的案例。环境保护是属于政府责任中的一种，现阶段我国环境问题的日益严重，充分说明了在环境保护领域，现有的规章制度和政策办法无法鼓励政府去有效的承担环境保护责任，在环境保护领域存在着相当程度的“政府失灵”。
1 政府“经济人”假设与政府环境责任
西方主流经济学以完全不同的假定来讨论个人在经济市场和政治市场中的活动以及相应的决策过程，认为在经济市场上，个人受利己主义支配追求自身利益最大化；而在政治市场上，个人的动机和目标是利他主义的。所以提出政策建议的方向大多集中在：加强环境执法部门的执法权力、理顺中央政府和地方政府的关系、加强环境监控能力。应该说这些建议从某些方面来说的确是会对增强环境保护力度起到一定的作用。本文试图从公共选择理论的角度来对环境保护中的“政府失灵”问题进行探讨，并提出解决办法。
以布坎南为代表的公共选择学派在政府“经济人”的假设基础上创立了公共选择理论。认为人类社会由两个市场组成。在经济市场上的活动主体是消费者和厂商；在政治市场上的活动主体是选民和政府官员。选民用选票来选择能给他们带来最大利益的公共物品、政治家和法律规章制度，而政府官员、政府机构从事政治活动的目的也是追求自身利益的最大化。追求的目标主要包括：职位升迁、名望声誉、薪水福利等等。具体的看，政府的“经济人”划分可以分为3个层次（如下图所示）。
结合中国的实际情况，我们在讨论“政府失灵”时，先做出以下假设：一是各级地方人大和民间组织尚未对同级政府构成有效的监督和制约；二是各级党政一把手就是同级政府的最高领导；三是上级领导和政府对下级政府领导的任免具有决定权。
2 现实生活中的“政府失灵”现象
近些年来，虽然政府不断的推出相关环境保护政策和法律法规，但是环境质量非但没有改善，在某些方面反而有所下降，对于社会的危害也越来越严重。但是因为自身角色和利益的冲突，政府非但没有用心治理环境甚至利用手中的公权力肆意破坏环境。如浙江省金华市市委、市政府曾出台《关于进一步优化市区经济发展环境的若干意见》的红头文件，对于环保部门的环境保护执法进行严格限制。又如2010年末，为完成国家“十一五”规划的节能减排任务陕西省晋城市居民用电1个月被停电14天；安徽省全椒县全县进行拉闸限电；河北省枣强县实行“无差别限电”，每天供电4个小时。这些地方政府在为环境进行节能减排的同时却让居民用柴油、蜡烛代替高效的电能的使用。综合现实中有关部门的所作所为我们可以对政府环境责任的缺陷进行如下总结：
2.1 重视经济责任，轻视环境责任
在中央政府对地方政府的业绩考核和监查中比较重视地方政府的GDP增长，而不重视地方政府对环境保护所做出的努力。地方政府负责人的官职升迁的主要依据也是地方GDP的发展水平。根据公共选择学派的政府“经济人”假设，我们可以认为，在这种以“经济发展为中心”的地方政府激励机制下，地方政府的负责人，从自身官职升迁的角度出发，会优先考虑地方经济的发展。重视短期经济利益的产生，由此取得职位升迁的政治资本，博取上级领导的重视和欣赏。在环境立法和环境执法过程中如果遇到了与经济发展相矛盾和相抵触的情况，政府领导往往会通过牺牲环境的代价来换取经济的短期利益。
2.2 重视企事业单位的环境义务，轻视政府环境义务
无论是在中央政府制定的环境保护的战略决策还是地方政府制定的具体环境政策，大部分的法律条款都是针对普通民众和企事业单位的环境责任追究，而对政府部门本身的环境部门追究则较少。作为制定环境保护政策的政府部门“经济人”而言，出于自身部门的利益考虑。当政府部门处于既当裁判员又当运动员的角色时（比如进行环境政策制定和环境问题治理的环境行政主管部门），当然不会对自己制定出非常严格的环境责任的政策。针对企事业等经济主体制定较为严格的法律，一方面可以让他们承担较多的环境责任，减轻自身环境责任压力，另一方面又可以进一步加强对企事业单位的实际影响力，扩大自身的权力和对社会资源的控制。重视政府环境权力，轻视政府环境义务
政府有关部门在环境立法和环境保护监管过程中，主要强调政府力量的加强。将政府环境责任的缺失归结为政府权力的受制约，主张进一步加强政府对企业的监管，赋予政府对企业的暂停生产或直接关停的权限。在现有的环境法律中对于有关政府权力的运用规定比较详细具体，有关政府义务和承担责任的法律规定则比较原则、概括。政府部门出于自身的利益总是愿意扩大政府官员和政府部门的权力，而不愿意接受责任制约。在因为自身监管不力导致的环境污染面前，不愿意反思自身的管理水平，提高自身的环境责任感。反而利用自身的优势信息地位和政府公信力误导公众，要求进一步扩大权力。以此为借口，不断扩大自身对社会资源（权力）的占有。
2.3 重视第一类政府责任，轻视第二类政府责任
从现有的环境保护法律和其他经济、文化政策手段来看，国务院环境保护行政主管部门和其他依法有环境监督管理权的部门发起制定或修改的法律大多强调的是第一类政府环境责任强调政府相关部门对于环境保护的应该起到的责任。而对于第二类政府环境责任，特别是环境法律责任的追究基本上是空白。大多数环境法律没有对照有关政府环境职权和职责的法律条款，明确规定追究政府及政府官员环境法律责任的具体措施、程序和制度。
3 从公共选择理论解决“政府失灵”问题
从上面文章中政府环境问题的四点问题我们可以看到。正是由于有关政府官员和政府部门的“理性经济人”角色才导致了在环境问题上的“政府失灵”。我们当然不否认某些具有大公无私精神的公务员和全心全意为人民服务的政府部门。但是我们同样认为这种在经济学领域具有“利己倾向”而在政治领域却具有“利他倾向”的官员是非常少的，并不会在实质上影响我们的理论分析。我们根据的政府经济人假设，对治理环境问题中的“政府失灵”现象提出如下建议。
3.1 加强政府监督力量
在政治生活中，因为政府作为公共产品的唯一供给者，在环境保护领域具有垄断性质。如果我们把政府看作是一家企业而环境保护就是它所提供的产品时，根据西方主流经济学理论，在垄断市场上，在没有竞争的情况下，作为垄断者的政府部门是没有任何动力去改革自身的产品和服务的，也不会去进行自身的制度创新以符合社会发展的趋势。因此要解决环境问题中的“政府失灵”问题首先我们要加强政府监督力量，逼迫政府提高行政效率：（1） 加强人民群众在政府官员决策中的影响力。对于一地的环境保护而言，感受最深和最为关心的既不是当地政府官员（更关心个人职位升迁）也不是上级的领导部门（很难收集到有效信息），而是当地的人民群众。根据科斯的产权理论，当我们将环境的“产权”从“不关心”的政府手中转移到“关心”的当地群众的手中时，必然是一种全社会福利的“帕累托改进”。在现有的社会政治环境条件下，有关部门可以在环境法律和政策制定的过程中召开并向全社会直播听证会或者在各级人大中专门设立环境委员会部门的方式来加强人民群众在政府官员决策中的影响力。
（2） 降低社会公众问责成本。从社会公众问责的方式来看，主要有两种：一种是直接引发权利性问责的，如提出行政复议和行政诉讼；另一只能够是间接引发权力性问责的，如批评、建议、检举、揭发、申诉和报道等。从经济学角度来说，第一种问责机制是成本较低、效费比较高的而第二种成本较高，且不具有推广性。但是在社会的实际生活中，我们可以看到很多环境危害，比如“怒江水坝”事件都是通过媒体的报道引起广泛关注对当地政府施加了压力之后才得到有效解决的。这种问责方式本末倒置的原因就在于第一类公众直接问责成本较高。因为环境保护问题的特殊性，一方面环境保护领域的专业知识和较高的法律素养是必不可少的，而一般的普通民众很难具备这方面的知识；另一方面环境的行政诉讼往往持续较长的时间，同时还有相当花费的诉讼费用，这都是一般普通民众所难以承受的。我们建议有关部门应该修改相关法律允许有相关资质的法律团体来代表受到环境污染伤害的社会公众进行法律诉讼，获取政府赔偿和行政复议。以此来降低社会公众对于政府的问责成本，解决“政府失灵”。
3.2 转变政府激励机制
（1） 改革官员考核指标。在当前对于政府官员的考核指标中，仍然是“以GDP论英雄”。将政府负责人履行经济责任和完成GDP增长的情况作为其政绩考核、官职升迁的主要甚至唯一标准。在这种激励机制下，地方官员和政府部门必然会以短期的经济增长数据作为自身行为的唯一动力，以寻求自身利益的最大化，“重经济发展目标、任务，轻环境保护”。鉴于我国现实生活中政府负责人在地方行政上巨大的影响力，我们建议改革政府官员，特别是政府负责人的考核指标。在环境问题上实行“一票否决制”，并建立环境跟踪档案。如果当地环境出现问题，调查后发现是前任领导责任则必须追究其责任。不能因为官员的调任升迁而放弃环境追责。只有这样才能够有效的坚持经济发展与环境保护协调发展，统筹人于自然和谐发展，综合考虑发展中的经济、社会和环境三种效益。
（2） 加强第二类政府环境责任追究。加强对于政府官员和政府部门的环境责任追究，完
善对政府部门和官员失职的惩罚措施。必须比照政府第一性环境责任的相关条款明确规定追究政府部门和政府官员环境法律责任的具体措施、程序和制度，才能提高环境法律规定政府不履行或违法履行其环境职责、监督和追究政府违法违责行为的能力，才能有效的克服政府环境责任法律的“失灵”。
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