【摘 要】利益均衡的实现有利于公共政策更具有合理性和民主性以及社会的稳定。因此,重视利益集团在中国的发展,尤其是由弱势群体组成的利益集团,鼓励和引导利益集团的良性发展,拓展中国利益集团表达自身利益的渠道和途径,这有利于公共政策的制定更具公共性和民主性。因此,从磁悬浮叫停案例分析中,通过对两种利益集团的组织性、表达利益的途径、所掌握的知识、信息与资源等方面的比较,来探索中国目前弱势群体利益集团存在的缺陷以及发展的有效途径。
【关键词】利益集团;公共政策;利益博弈;弱势群体
一、发展中国弱势群体利益集团的重要性与必要性
西方团体理论认为,所谓公共政策,是指某一特定时间里,团体间的争夺达到的平衡,它体现了那些一直试图获取优势并相互竞争的派系或团体之间出现的均势。那么,从一定意义上来讲,公共政策的制定过程实际上是各种利益集团争取影响公共政策的过程,公共政策是各种利益集团竞争所造成的均衡,而该均衡取决于各个利益集团的相互影响力,集团压力成为政策系统均衡态的唯一决定因素,公共政策随着影响力格局的变化而变化。在政策制定过程中,各种利益集团围绕具体利益安排和利益得失进行博弈,以期达到利益均衡的理想状态,促进公共政策的公共性的体现。而在中国各种利益集团中,代表弱势群体的利益集团由于其经济地位低,社会资源少,知识水平不高,所以他们不仅缺乏传达利益诉求的途径而且也缺乏表达利益诉求的意识与能力。因此,在发展中国队员利益集团均衡状态的道路上,扶持和发展弱势群体利益集团是必经之路。
二、强势群体利益集团与政府间的博弈
2006年2月22日,中国国务院批准了上海—杭州磁悬浮延长线项目的申请。这条全长约175公里的沪—杭磁悬浮是上海龙阳路至浦东国际机场一段磁悬浮的延长线,计划投产建成后是作为一条商业性的交通工具进行运营。沪杭磁悬浮列车项目曾经让社会为之轰动一时,但是目前该项目被迫暂停。该原因是多方面的,但从本质上讲,可以归结为公共政策制定过程中多方利益集团进行博弈的结果。
我们可以把各方利益集团博弈的焦点进行分类,为避免政府这一特殊身份,我们可以按照政策制定主客体角度进行分类,逐一探讨各利益全体群体之间的利益博弈行为。总共可以分为政策制定主体与政策制定客体之间的博弈,政策制定主体之间的博弈和政策客体之间的博弈。
1.政策制定主体之间博弈。在沪杭磁悬浮项目上,政府内部以及政府与政府之间的利益是有分歧的。
政府内部分为赞成与反对两派,赞成派认为沪杭磁悬浮单程大概是45分钟,可以形成所谓的一小时经济圈,以后可以上海上班、住在杭州、嘉兴,世博会接待需要交通工具,将人分流到杭州等地去。而反对派认为磁悬浮是个注定亏损的项目,以中国目前的消费,现实客流量远远少于理论上的,龙阳—浦东机场的示范性磁悬浮就是一个很好的例证。很显然两方的博弈焦点在经济利益上。
而上海市政府与浙江省政府在经济利益方面也存在着分歧,由于沪与浙境内的磁悬浮长度不同,上海方面提出的投资原则是在谁境内由谁出资金。即浙江方面要出资高达210亿元,而上海方面仅需投资140亿元,并且沪杭磁悬浮将有一部分采用国产化设备,而这些设备全部在上海制造,也就是说浙江还需要向上海购买设备,上海的实际投资比例不但少,而且还可以从浙江方面获得一定的经济利益。
2.政策客体之间的利益博弈。政策客体中有持三种态度和行动的客体。第一种客体持强烈反对的态度的,并采取了积极博弈的行为,该类人群主要由沪杭磁悬浮线路沿线居民组成,并且具有较好的经济基础、一定的社会地位、较高的知识水平和良好的素质修养。比如闵行区的锦鸿公寓的居民们。第二种客体持反对态度,但采取消极的博弈行为,认为磁悬浮的建造势在必行,但又忍受不了磁悬浮给生活带来的困扰只能搬迁或继续忍受。第三种客体是属于隔岸观火型的,受经济利益的变化而行动,比如沿线的房地产商等。
这是一个不完全信息的动态博弈,三种客体,也可以称为三方博弈参与者,后者的行为很有可能因前者的行动而进行调整。比如2008年1月10日晚,定浦河延安(即磁悬浮路线经过地之一)的十几个小区居民们沿着定浦河喊着整齐的口号进行游行示威,并且对沿路周边其他小区的居民们进行宣传,于是一拨拨的居民走出家门,加入到了游行的队伍当中,队伍不断壮大着。到了2008年1月12日至13日周末,逾万居民俱在人民广场和南京路长时间“散步”,高呼反对磁悬浮污染口号。在这次游行中,当地的房产商也加入了抗议的人潮中,因为当地房产大跌,一贯做顺民的房地产开发商也罕有地利用网络方式进行宣传,呼吁更多人加入抗议队伍中。博弈的结果是壮大了利益集团的规模,人数增多,力量增强。
3.政策制定主体与客体之间的博弈。第三种博弈是政策制定主体与政策制定客体之间的利益博弈。这个博弈的结果是造成磁悬浮被迫暂停最重要的原因。这是一个非正式组织的、临时性的利益集团。可以将该利益集团表达利益诉求的方式与途径归纳为以下几种:
首先是说服。利益集团采用拜访、书信、递交研究报告等方式,对有关的决策者进行劝说,明确表达利益诉求与愿望。例如,平阳绿家园的居民代表闵行区区长进行了对话,居民代表的发言从环境问题、投资收益、技术创新、社会效益以及世博会等五个方面进行详细有条理并且有充分的量化数据支持,论述了居民们反对磁悬浮建造的理由,并提出了磁悬浮公示的合法性以及磁悬浮建造的必要性。而闵行区区长就在当天晚上给出了答复,答复包括邀请有关专业机构与居民们进行交流,扩大公示的散播范围,保证信息在最大范围内让所有利益相关者掌握。其次是委托利益代言人。在今年的上海市徐汇区人大第十四届第三次会议中,徐汇区各街道的人大代表们与政协委员们对于磁悬浮问题非常关注,向人大提案,发表利益集团的意见。相信同样是利益相关地区的闵行区与浦东区更是异常关注,这是利益集团有效表达了他们利益的表现,迫使暂停磁悬浮的提案被提上议程,这是利益均衡的前提,即各方利益主体的利益都被充分的重视。
三、案例中对于提高弱势群体利益集团有效表达利益诉求的启示
同样是作为利益相关者的浦东的农村百姓们在磁悬浮的事件中,他们的利益诉求就不是那么明显而有力了。从同样生活与磁悬浮密切相关着两个分别由强势群体与弱势群体组成的利益集团的表现中,我们可以很明显地感觉到,无论是从两者的利益诉求的意识、能力、手段、途径、规模上来比较,都存在着巨大差异。
我们清楚地认识到,任何一项公共政策的制定,不可能完美,必然会使一部分人受益,而另一部分人的利益受损,或者一部分人的受益大于另一部分人。而由于中国的特殊历史背景,在计划经济向市场经济体制转变的过程中,产生了许多失业者、下岗职工、农民工等社会群体,他们社会地位低、经济薄弱、知识水平低、拥有的社会资源极少、话语表达能力弱,因此,他们容易被社会忽视,利益受损却不易找到表达途径。他们属于弱势群体。在整个利益分配中,弱势群体组成的利益集团表达利益诉求的能力是所有阶层的利益集团中最弱的。
从实践上来讲,要使弱势群体利益集团具备同等力量的话语权,最重要的是有效的利益表达机制。
从政府角度来看,要充分听取和理解弱势群体利益集团的利益表达,主动照顾到他们,由于弱势群体自身的限制,不可能如闵行小区居民们拥有丰富的经济上、社会上、人际关系上的资源,更不可能拥有渊博的专业理论知识。因此,许多途径他们容易错过,比如与委托代言人进行沟通,利用网络进行宣传等。而政府的责任是必须保证弱势群体利益集团的利益表达途径畅通并有效。途径并不在于多而在于有效。例如,听证会,公民代表中必须保留部分位置给弱势群众,而为防止其因听证会流于形式或在众多强势利益集团的利益争夺中被牺牲利益,应特别关注弱势群体利益集团的需求。
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