作者：郭汉丁 王凯
【摘 要】建设工程质量政府监督机构进行绩效考核评价的意义在于强化监督市场管理，实现有效激励，把握质量监督整体水平和高效配置监督资源。绩效评价的主要内容包括监督行为、监督工作业绩、监督人员素质、监督团队精神、监督装备和外部评价六部分，以此形成三个层次的绩效评价指标体系。结合指标体系特征和绩效评价过程特点，选择递阶多层灰色评价方法对监督机构绩效进行测评。根据各个监督机构的绩效综合评价值束判断监督机构的工作绩效，并据此对监督机构实施有效激励与约束政策，提高监督管理有效性。
【关键词】建设工程质量 政府监督机构 绩效评价 激励与约束
为了推进我国建设工程质量政府监督工作，国家于2000年对政府建设工程质量监督管理制度进行了进一步改革，以委托执法向授权执法监督转变，使监督机构的法人地位得到确立，独立承担监督责任的监督机构基本形成，为建设工程质量政府监督的社会化和市场化奠定了基础。但是，就目前而言，无论从监督的资质、监督的市场要素、监督的市场运作机制和条件都尚未成熟，以区域性垄断为主的监督机构的监督业务授权仍然是建设工程质量政府监督的主体，也就是说，每个区域基本上只有一家监督机构，事实上形成了监督业务的市场垄断。由于政府监督的特殊性，以市场准人的严格把关界线形成的监督市场，即使在实行资质等级划分，按资质接受政府授权的建设工程质量监督，也具有一定的局限性，是一种不完全的竟争市场。以区域划分授权范围为主，根据监督机构资质不同，实行区域划分和项目授权委托相结合的业务授权体制，将是我国建设工程质量政府监督事业发展的一个必然趋势。
建设工程质量政府监督市场的形成和运作，必然要求有从事市场管理的机构，统管监督市场，规范监督授权的行为，以推动政府监督社会化，全面提高政府监督的效率。这样就自然形成了监督与管理分开，成立省、市、自治区的建设工程质量政府监督管理总站，代表政府以行业管理为主要工作，把制定市场游戏规则、市场要素调配、统一管理、整体推进作为主要职责，对监督机构的监督行为进行全面有效的管理，提高政府监督机构和人员从事建设工程质量监督的能力和水平。对于监督机构的有效管理离不开对其工作绩效的考核与评价，通过考核评价建立有效的激励与约束机制，充分调动监督机构和人员从事建设工程质量政府监督工作的积极性和能动性，引导监督市场良性健康发展，增强市场的透明度和公正性，减少和杜绝监督业务授权委托过程中的寻租行为和不良现象，从根本上确保建设工程的使用安全和环境质受。
一、对建设工程质f监督机构绩效考核评价的意义
(一)监督市场管理的需要
建设工程质量政府监督的市场化，是以市场准人制为基础的不完全竟争条件下的市场化，监督业务的委托具有相对区域垄断的特征，也就是监督机构的监督业务是以所在区域建设工程质量的执法监督为主要内容的，体现了监督业务授权委托以区域划分为主，区域划分与项目授权委托相结合的监督市场机制。不完全的竞争市场，仅靠市场的力量不能完全激发监督机构和人员的积极性，相对垄断一定程度上阻碍了监督效益的提高，因此，就必须加强对市场要素—监督机构和监督人员的管理，纯洁监督市场环境。加强监督市场的管理仅仅把好准入关是不够的，还必须加大对市场要素的活动与行为管理，把对监督机构监督过程和监督业绩的管理与其年鉴和清退制度结合起来，与资质的晋升和降级结合起来。要有效地落实这些制度，就离不开对监督机构业绩的考核与评价，基于考核评价基础的科学化管理，是有效管理监督市场的前提。
(二)有效激励的基础
建设工程质量政府监督业务的局部垄断性和市场的不完全竞争性，决定必须加强对监督机构的监督管理和约束。有效管理仅靠惩罚是不能调动监督机构从严执法的主动性的，需要设计有效的激励与约束机制，这是因为政府建设工程行政主管部门与监督机构就建设工程质量监督的授权委托关系，具有明显的委托代理特征，委托代理关系的信息不对称现象和逆向选择行为的存在，要求委托人通过有效的激励与约束机制，激发代理人—监督机构从严执法的能动性，使其从自身利益出发，自愿代表政府从严执法监督。确保建设工程质量，设计科学合理的激励与约束机制是必不可少的，但准确把握激励约束的尺度，对监督机构的监督行为、监督结果的考核评价是基础，评价的结果是鉴别激励与约束的尺度和准绳，只有建立在科学考核评价基础上的激励与约束机制，才能真正有效地使其起到奖优罚劣的作用，促进建设工程质量的有效监督。
(三)政府把握建设工程质黄监赞整体水平的需要
建立健全建设工程质量政府监督机构业绩考核评价制度，使其规范化、制度化，就能全面了解和掌握建设工程质量总体监督的水平和建设工程质量整体水平。通过全面、全过程的考核评价，把所有监督机构、全部监督行为和活动结果纳人考核评价的范围，就能准确地掌握监督市场情况和质量水平，有利于促进监督市场管理。
(四)有效利用市场竞争机制调节和配里监份资源的需要
通过对所有监督机构监督业绩的定期考核评价，及时掌握各个监督机构监督行为和活动结果的全面情况，发现监督区域分配和项目授权委托中存在的问题，适当调整监督机构的区域范围，改善项目市场之争授权委托的规则，就能更有效地发挥市场竞争的力量，优化监督资源配置，把大的区域和重要的项目授权委托给优秀的监督机构，充分发挥监督优秀资源的高效益，提高建设工程质量政府监督管理的整体水平。
二、建设工程质盆政府监督机构绩效评价的内容和评价指标体系
建设工程质量政府监督管理总站对监督机构的绩效评价可以基于不同的目的，这里主要基于对其实施有效管理的考核评价。通过评价可以了解各个监督机构的监督工作整体状况，可以对监督机构工作绩效做出综合判断，比较出各个监督机构绩效的优劣，从而制定出相应的激励与约束政策，鼓励政府监督优良资产的监督活动，限制政府监督劣质资产的监督行为，创造监督机构之间的公开、公平、公正的监督市场竟争环境。
(一)建设工程质量政府监替机构绩效评价的主要内容
建设工程质量政府监督机构绩效评价可包括六个方面的内容:监督行为、监督工作业绩、监督人员、监督团队、监督装备和外部监督。
1.监督行为
政府监督机构监督行为的考核可以从以下几个方面进行:监督机构的制度建设、监督计划与监督方案、监督程序的规范化、监督机构内部的激励与约束机制、监督人员的现场到位率、监督过程中的执法行为，监督登记和竣工备案的管理。
2.监督工作业绩
监督工作业绩包括完成监督工作量(总面积和单位工程数两个指标同时考虑)，监督过程中的惩罚处理数量和结果，监督工程项目的一次备案登记率、竣工工程的优良率(一是基于全国普查抽查的优良率，一是基于竣工备案评价的优良率)。
3.监督人员
监督人员考评是就监督机构整体人员构成的综合考核，主要包括人员组成结构(包括年龄、知识两个方面)、监督工作能力(主要是技术水平和执法水平)气工作表现、创造能力、学习能力(定期培训和自学)、处理工程监督问题的能力和监督信息处理能力。
4.监督团队
监督团队是以监督机构内部整体合作与协作、领导水平等侧面反映监督机构的工作绩效的，主要包括监督机构的共同价值观、监督各层次人员的职责和角色，各个层次人员之间的合作与协调、监督机构领导的水平和决策能力。
5.监普装备
监督装备是监督工作效率的物质基础，也是绩效综合考评必不可少的条件，主要有两方面的考虑:一是用于监督的检测仪器设备;二是监督机构的信息化和网络化建设。
6.外部监督
监督机构从事监督业务所在地外部监督环境对于监督机构监督行为的规范是必不可少的，外部监督的程度反映监督业绩的社会认可程度，因此，对监督机构的监督绩效评价应该把外部监督的因素考虑进去。外部监督可从五个方面着手:用户评价、公共媒介评价、社会监督、社会检测、社会担保。
(二)建设工程质全政府监替机构绩效评价的指标体系
根据对绩效评价内容的分析，构成监督机构绩效评价的三层次指标体系，如图1所示。
三、评价方法与评价过程
对政府质量监督机构实施监督业绩评价是建设工程质量政府监督市场管理的重要职能，合理的评价体系和评价方法可以有效地评价各个监督机构的绩效，反映监督机构监督工作情况，提高监督市场综合素质，增强监督市场管理能力。根据层次分析原理，本文对监督机构绩效评价指标体系按不同分组考虑监督业绩的组成，拟定了具有三个层次的评价指标体系，每组为一个层次，最高层(目标层)、中间层(一级评价指标)和最低层(二级评价指标)的形式排列起来，形成三层次的评价指标体系(见图1)，根据图示的基本要素结构体系，运用递阶多层灰色评价方法对监督机构绩效进行测评。
递阶多层次灰色评价过程包括以下八个步骤图:确定二级指标的评价等级并给予相应的赋值;确定评价指标的权重;专家打分评价;确定评价灰类;计算灰色评价系数;计算灰色评价权向量及权矩阵;模糊合成进行综合评价;确定评价灰类等级值向量计算综合评价值。
根据各个监督机构的绩效综合评价值的数值判断监督机构的工作绩效，并据此可以对不同监督机构绩效进行比较排队，为监督机构制定和落实监督激励与约束政策，提供依据和参考。
四、评价结果的处理以及激励与约束机制构想
(一)评价结果处理
根据所选择的评价方法对评价指标进行量化，然后对政府质量监督机构的监督绩效进行评价川。根据综合评价值对所有参加评价的监督机构，按照其绩效评价值以大到小进行排队和分类排队在前的20%以内的辖区内的优良监督机构，要给予激励和奖励，充分发挥优良资产的监督作用，提高辖区内整体建设工程质盘政府监督的执法水平和监督效益。对于排队在后的30%的机构，应该说是监督市场的不良资产，需要采取措施，找出原因，全面整改，并给予适当的处罚。
考虑到辖区范围内各地域质量发展水平的差异和基础不同情况，对于排队在后的30%的机构，根据其绩效评价结果向量，进行进一步分析，把其进行二次分类，实现二次分类，可根据这些监督机构连续两年的评价结果的差额再进行排队，属于前50%的监督机构，即虽然当年的绩效不高，但就其与前一年相比，进步较大者，自然作为鼓励的对象，以便有效地调整区域质量水平差别，鼓励其在较差环境下努力工作，对于其与前一年相比，进步较小的后50%监督机构，实施必要的处罚，直至清除这些监督市场不良资产。
(二)激励与约束机制构想
1.优秀机构的奖励
连续两年为优秀的监督机构，可以考虑晋升机构的资质等级，这是基于同级别机构业绩考核为基础的。在同一区域有两个或两个以上的监督机构者，可通过调整监督区域的划分，给优秀监甘机构更大区域范围的监督任务，作为对其优秀工作的奖励。
优秀监督机构颁发证书，一是荣誉奖励，二是作为建设工程项目监督招标奖励计分的条件，在评标指标中充分考虑对其加分，使优秀监督机构有更多的机会获得大型建设工程项目政府监督任务，在实现他们监督效益提高的同时，提高建设工程质量政府监督的整体水平。
2.约束与惩罚
对连续两年被列人劣质资产(15%)的监督机构，对其进行降低资质的处罚。
在同一区域有两个或以上监督机构者，减少其监督的区域范围，或降低其监督的工程等级，作为对其不努力工作的惩罚，并限制其参加建设工程质量政府监督项目的投标。
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