摘要：档案行政指导是依法治档、档案依法行政的重要组成部分，它具有多方面的现实功能，主要有：平衡协调功能、补充替代功能、协商疏通功能、引导促进功能、目标提升功能以及预防抑制功能。

　　关键词：档案行政指导；档案行政管理机关；档案行政相对人；功能

　　1引言

　　档案行政指导，指档案行政管理机关在其法定的职责或其所管理的档案事务范围内，为实现一定的档案事务管理目的，适时灵活地依据法律、法规、规章和政策，以指导、劝告、提醒、建议、协商、制定和发布指导性政策、提供技术指导和帮助等非强制性方式，引导公民、法人和其他组织作出或者不作出某种行为的活动。档案行政指导也是依法治档、依法行政的重要组成部分，其在档案行政管理依法行政中将日益发挥积极的作用。因此，探讨档案行政指导的功能，有目的地去加以实践运用，以充分发挥档案行政指导的作用则成为各级档案行政管理部门和学术界研究的一个新课题。

　　2档案行政指导的功能

　　2.1档案行政指导的平衡协调功能。“平衡作为现代行政法的基本精神，具有极其丰富的内涵”，[1]而《档案法》是一部行政法，档案行政指导作为《档案法》的一项基本内容，自然秉承了这一精神，并在档案行政指导的具体功能上体现出来。

　　2.1.1档案行政管理机关与档案行政相对人的双赢互动。传统的档案行政管理是以行政手段为主的管理方式，其行政手段一般以单方性、强制性为特征，档案行政相对人常常处于被动的、服从的地位，其与处于相对优势的档案行政管理机关形成相对紧张的对抗关系，两者之间的关系是不平衡的，也不协调。而作为依法治档下的档案依法行政管理理念的档案行政指导则力图将档案行政相对人放在平等的地位上，以求用温和的、协商的方式达成共识、取得合作。由于档案行政指导不具有强制属性，而是以完全尊重档案行政相对人的自我判断和自我选择的方式取得预期管理目标，其平衡和协调功能是显而易见的。“随着服务型政府的确立，行政主体与行政相对人之间也逐步建立起一种和谐、相对平等的行政关系，而行政指导制度的建立与完善有利于这种关系的形成和发展。”[2]“档案行政管理机关利用所具有的档案专业知识、政策、信息等优越条件，采取非命令式的积极行政手段，能较好地协调和平衡公共利益与私人利益、效率与公平等不同利益和目标的关系，还能对被指导者尤其是新型社会经济组织的档案工作起到协调和平衡作用。”[3]

　　2.1.2.原则与规则的协调一致。档案行政指导的依据不仅包括法律法规，而且还包括符合法律原则的更加有弹性的宽泛的规范技术标准等。只要档案行政指导不与法律原则相冲突就可为之。“从现代行政法体系看，技术规则渗入到行政法规范中已经成为一个不可逆转的事实。”[4]“因此，技术标准的入规是省级档案行政管理机构的‘立法之责’”，[5]其入规的技术标准也是档案行政指导的依据。而没有入规的规范技术标准等，同样也都是档案行政指导的依据。对档案行政指导的这种最为宽泛的法治约束，与档案行政指导在现实中所起到的作用是相一致的。从档案行政管理机关与档案行政相对人以及档案工作的特殊性来看，对于档案行政指导而言，法治精神和法治理念的制约显然要比严格的法律本本更为适宜。

　　2.2档案行政指导的补充替代功能。档案行政指导之所以有补充替代功能，是因为相对稳定或已显滞后的档案法律与动态发展着的档案事业的发展现实之间存在着差距。法律无论制定得如何细致缜密，都是永远滞后于社会生活的，因而制定法律的速度是永远赶不上社会发展速度的。档案行政指导最重要的功能就在于它能够贴近档案社会生活，对快速变化的客观世界具有灵敏的反应。档案行政指导能够以档案行政管理目标为导向而不单单以规则为导向的特点，恰恰可以在档案法律与档案事业之间搭起一座桥梁。档案行政指导措施可以及时调整经济与社会生活加速发展过程中出现的档案“立法滞后”和“法律缺位”的现象，而且，可通过先行采取档案行政指导措施来替代档案法律强制手段进行调整，以期更为及时有效地实现档案行政管理的目标。档案行政指导的这一功能主要体现在如下两个方面：

　　2.2.1由于经济与社会快速发展，档案领域的扩大，同时也使档案事务更加繁杂，而档案法律由于受立法成本、档案法所调整的社会关系发展程度、档案立法者的认识水平等限制，具有明显的滞后性，于是就出现了档案“立法滞后”和“法律缺位”的现象，因此及时灵活地采取档案行政指导措施予以调整，以补充档案法律手段之不足，就成为客观的要求。档案行政管理机关可以采取灵活的档案行政指导手段达到协调档案事业的目的。如，随着我国社会主义市场经济体制的建立和发展，出现了大量的非公有制企业，但对非公有制企业档案事务的管理，在档案法律中几乎是“空白”。而档案行政指导的这一功能，“已在北京市档案局对非公有制企业进行的档案行政管理中得到很好的体现。2004年开始的对非公有制企业档案管理工作的监管工作中，档案行政管理部门采取的是引导的方式，不同于过去对机关、团体、事业单位的业务指导，也没有完全照搬管理国有企业档案工作的做法，而是在摸清非公有制企业规模、类型的基础上提供档案服务。在具体实施时，北京市档案局采用的是与北京市工商业联合会联合印发《北京市非公有制企业档案管理指南》的方式，之所以采用‘指南’这样的词汇，体现了自主建档、坚守商业秘密、无偿指导、建档标准不搞一刀切等原则，得到了非公有制企业的普遍认同，并取得了很好的行政效果”。[6]

　　2.2.2已有关于作出档案行政命令行为的具体法律规定，但采用法律强制手段尚不必要或不及时，或成本太高、效果较差、后遗问题较多，在此情况下也可通过“弱行为前置”的方式，即先行采取档案行政指导措施（属于弱行为），来替代法律强制手段（属于强行为）进行调整，以期更有效地实现档案行政管理目标。“对于某些行政事项，虽有作出行政处理，采取强制行政手段的法律依据，但呆板地采取强制性措施可能会导致某些负效应（摩擦、抵触、行政诉讼），如果用行政指导这种‘软力量’、‘软约束’来替代强制措施会达到殊途同归的效果，而且成本会更低。”[7]如，有些集体或个人所保存的对国家和社会具有保存价值的档案，其没有妥善保管，有可能导致档案严重损毁和不安全，违反了《档案法》的相关规定，档案行政管理机关的工作人员可先采取说明解释、说服、教育告诫等档案行政指导方式向其做工作，如果最终仍未能奏效（这毕竟已是少数的情况），再采取相应的“代为保管等确保档案完整和安全”的强制性手段措施。

　　2.3档案行政指导的协商疏通功能。社会生活的多元主体之间的利益矛盾和冲突是难免的，在现在快速发展和变革时代，这种利益矛盾和冲突有增无减，因此需要通过各种渠道和手段来予以协商、疏导、疏通，而行政指导正是这样一种比较灵活有效的协商疏通手段。具体而言，档案行政指导的这一功能体现在以下两个方面：

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