由此可见，家庭成员（夫妇之间、代际之间）因外出打工不得不分居在不同地区，他们在维护情感方面，与不分居的家庭相比面临更大的风险。当家庭成员之间的情感出现危机时，家庭成员要修复、维系情感，就必须付出更大的代价，从而产生家庭情感维护方面的福利需求。

　　三、家庭福利供给现状分析

　　农民工流出较多的地方是经济发展水平相对较低的村庄或乡镇。在这些村镇，农民工家庭往往难以满足家庭成员的需要，虽然有些家庭需要可以通过市场来满足，但这已经超出了农民工家庭的经济承受能力，而当地政府提供的家庭福利产品或服务非常有限，因此，农民工家庭的福利需求远大于供给，农民工家庭不得不承受短缺的家庭福利供给带来的压力，这会增加家庭风险，带来家庭的不稳定。

　　1.家庭经济安全方面

　　家庭经济安全常常因为家庭成员患病（短期或长期的疾病）或照顾年幼子女而受到短期或长期的影响，家庭难以承受由此带来的经济成本。目前政府或民间在此方面给予家庭的支持也相当有限。

　　（1）对家庭成员医疗需要的供给。从家庭医疗政策来讲，现时的政策理念正从救济式政策向制度式政策发展。在农村，新型农村合作医疗制度使农民享受基本的医疗保险；在城镇，城镇居民享受基本医疗保障制度。这些社会安全制度保障的是国民最基本的医疗需要。但是，访谈发现，一旦有家庭成员生病或因工作带来伤病，或者家有残疾的兄弟姐妹，或者夫妇一方有残疾，家庭仍需支付较高的费用。显然，当地政府没有足够的能力来满足农民工家庭所需要的家庭成员的医疗保险需求，特别是未成年子女生病保险和工伤保险政策相对缺乏。而慈善或非营利性质的民间救济组织发展缓慢，也使得满足农民工家庭医疗需求失去了另一条渠道。这说明，外出务工家庭在医疗保险或救助方面的家庭福利供给尚需进一步加大。

　　（2）对家庭成员教育需要的供给。未成年子女上学存在两种常见的情形：一是父母一方或（外）祖父母留守在老家照顾学龄期子女；二是未成年子女在父母打工地接受教育。前者是留守在家的儿童，他们在家乡接受义务教育，使家庭支付教育成本的压力降低，但家庭成员的分离致使未成年子女不能享受完整的家庭生活，家庭亲子教育必然受到影响。后者是随迁子女，大部分随迁子女因随迁地对农民工子女入读公办教育机构的严苛条件而只能在当地民办教育机构接受教育，由此父母承担的教育成本增加。有研究指出，当地政府或企业仅支付给劳动者生活工资，并没有支付给外来务工者劳动力再生产的成本，劳动力再生产的成本由农民工流出地承担。⑧可见，农民工家庭在学龄期儿童教育方面存在着大量的福利需要，而这些福利需要并没有被现行的福利供给所满足。

　　（3）家庭成员养老需要的供给。目前，我国农民工家庭在家庭成员养老方面主要采取家庭养老的方式，即由家庭成员承担老人的经济供给、日常生活照顾及情感慰藉等需要。调查显示，农民工家庭在家庭成员养老方面主要采取子女轮流供养或共同给老人赡养费等办法来照顾老人。而外出务工人员对养老保险政策的稳定性存在一定的担心。农民工家庭在养老方面的福利需要同样没有得到满足。

　　由于福利供给不足，我国的政策制定者需要对跨地区的福利政策进行深入研究，特别要研究作为农民工流出地的村庄或乡镇福利政策与流入地的地区福利政策接续的可能性。

　　2.家庭情感安全方面

　　家庭情感需要通常被看做是私人生活领域的事务，作为公共生活领域的政府往往被排除在外，以防公权力对私人生活的侵占或干预。因此，政府部门在农民工家庭情感安全方面缺乏作为，民间组织则更不具备满足农民工家庭情感安全的条件。但是，农民工外出打工不可避免地给农民工家庭带来了维护家庭情感的强烈需求。当这一需求无法通过家庭来完成、也难以在营利性质的社会服务市场上满足时，政府部门和非营利组织有责任维护家庭这种社会结构的完整性和稳定性，并促使家庭各种功能能够得到正常发挥。政府部门和非营利组织应通过扩大家庭情感维护方面的福利供给来满足农民工家庭在此方面的福利需要，以预防家庭情感危机扩大化。

　　四、家庭福利政策的一个框架

　　一般来说，农民工家庭需要主要是通过亲友、市场、政府和社会力量四种途径来满足。这四种途径满足农民工家庭需要所依赖的资源不同，造成了不同经济社会政治地位的农民工家庭需要满足的程度也不同。当前，亲友（表现为通过网络搭建的家庭社会资本）和市场（表现为通过购买家庭物质消费品和照顾服务的经济资本）的力量在满足农民工家庭需求方面发挥重要作用，而政府（特别是流入地政府较少承担农民工家庭人口再生产成本）与社会力量（农民工在流入地的互助或合作组织或社团发展程度低）对农民工家庭支持不足。因此，在构建农民工家庭福利政策体系中，可以涵盖亲友、市场、政府和社会力量四种福利提供主体，为农民工家庭提供不同的家庭福利产品。

　　具体就农民工家庭学龄期子女的教育需求和教育供给的政策设计来说，因农民工家庭涉及流出地和流入地政府的教育资源，农民工家庭学龄期子女的教育供给政策应从流出地和流入地两地政府教育政策的差异和接续的角度出发，来具体设计相应的政策供给体系。一方面，以流入地教育政策为基础，由流入地政府相关部门统计福利政策的目标人群，即非户籍但属于常住人口（6个月以上）的农民工家庭中处于学龄期儿童的人数，同时评估流入地民办中小学的承载能力，测算学龄期儿童在流入地的教育覆盖率（随迁子女入读民办中小学的比率和入读公办中小学的比率），了解应受教育而未受教育的农民工家庭学龄期儿童的人数。农民工流入地政府要从当地政府教育投入的承载能力出发，考虑是否提高农民工家庭子女的教育覆盖率、提高多大比率以及如何提高覆盖率等问题，据此再具体考虑是促进民办中小学的发展，或是使民办中小学纳入公办教育体系，或者通过其他办法来提高农民工子女覆盖率。相应地，农民工流入地政府要测算当地公立中小学教育的地区平均成本，测算解决农民工随迁子女教育所需要的成本。另一方面，农民工流出地政府应统计农民工留守子女在家乡接受义务教育的入学率，以及当地私立中小学的入学率。相应地，当地政府也要测算中小学教育的地区平均成本，为政府的政策制定提供依据。

　　在此基础上，农民工家庭学龄期子女教育供给的政策设计还要考虑福利供给的形式。农民工子女教育福利形式可以有多种多样，可以是义务教育券、义务教育补贴、义务教育机会等。无论推行哪种形式，政策设计均要考虑推行的后果以及可能出现的问题。比如，如果选择推行义务教育券，即当地政府发给有学龄期子女的家庭义务教育券，注明享受义务教育的家庭拥有的权利和义务，政府则有可能面临一系列问题：义务教育券给不同利益相关方带来什么后果、如何平衡利益相关方的利益关系；义务教育券作为一种凭证，能否流通，有没有市场价值，如果有市场价值，如何衡量其价格；义务教育券的持有者是否可以选择学校，在什么地方选择学校，办法是什么等等。而若将义务教育券设计为在不同地区之间流通，那么政府主管部门的协调就显得非常重要，需要出台相关的政策法规，共同解决农民工子女教育问题。显然，这些解决问题的政策体系很难一蹴而就，需要不断尝试、改进。

　　从满足农民工子女教育需求的福利政策设计来看，要全面综合考虑农民工的家庭需要，并以此为基础构建、调整、完善家庭福利政策体系，显然需要进一步的研究与实践。无论怎样，研究者和实践者共同推动面向农民工家庭的福利政策的构建与完善，将有利于我国福利政策的发展，增加国民的幸福感。

　　注释

　　①朱明芬：《农民工家庭人口迁移模式及影响因素分析》，《中国农村经济》2009年第2期。②笔者与吴小荣、李婷婷、叶颖诗、邝妙文、莫永鸿、何丽欢等与2012年7月至8月在广东省东莞市某镇开展调查，以某外来工社会服务类公益创投项目实习生的身份进入田野，采用立意抽样的方式进行抽样，对34名外来务工人员进行访谈。其中29名访谈对象基本情况如下：14名男性和15名女性；10名已婚和17名未婚；年龄为17岁至48岁；职业分布有普工、物料员、清洁工、文员、电脑维修员、工程师、项目负责人、清洁公司老板娘等。③王海燕：《家庭福利政策的选择--转型期日本社会福利政策调整的圭臬》，《社会保障研究》2006年第12期；李巍：《法国的公民家庭福利政策及其启示》，《社会福利》2003年第2期。④王军平：《计划生育家庭福利政策改革思路研究》，《人口学刊》2011年第4期。⑤刘继同、左芙蓉：《"和谐社会"处境下和谐家庭建设与中国特色家庭福利政策框架》，《南京社会科学》2011年第6期；刘中一：《构建符合我国国情的家庭福利政策体系研究》，《社会保障研究》2011年第3期。⑥杜鹏：《中国城乡家庭生命周期的初步分析》，《中国人口科学》1990年第4期；潘旦、王新：《基于融合教育视角的农民工子女家庭教育研究》，《社会科学战线》2010年第4期；罗忆源：《流动农民工家庭中的夫妻两地分居问题研究》，《湖北社会科学》2006年第7期。⑦本文所指的"福利"是指社会福利，采用《社会政策概论》中的定义："社会福利一般指不以直接的商业性交换为原则，而是按照人们的实际需要来提供物质产品和服务的制度。更具体说，所谓社会福利，就是在公共资金的支持下向社会成员无偿或低偿提供物质或服务产品的制度和过程。"参见关信平：《社会政策概论》第二版，高等教育出版社，2009年，第15-16页。⑧陈仕亮：《月薪1600元能否保障工人体面生活？》，《南方工报》2013年3月1日。

 

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