“关门”是“极化”导致
 
　　两党在开支领域政策僵持的后果
 
　　按照宪法三权分立的规定，国会掌握“钱袋的权力”，联邦政府机构只有国会拨款才有钱办公。每个新财年开始之前，总统都要向国会提出下一年度预算案，交国会参众两院审议，如果国会未能通过预算案，联邦政府就得“关门”。在两党的政策分歧中，预算开支和税收是一个主要的领域。因此，在美国历史上，曾多次发生因国会未能在新财年之前通过预算案而引发的联邦政府“关门”危机。在上世纪70年代之前，发生过6次国会未能通过预算案的情况；自1976以来，先后有17次因国会未能通过预算案，政府无钱可用而酿成“关门”危机，但其中只有几次导致政府实际“关门”。在1982年9月《反超支法》（Anti-DeficiencyAct）重新修订后，国会未能达成预算案才意味着政府实际“关门”。在20世纪80年代，多数的“关门”是短暂的。克林顿政府时期，由于克林顿政府提出的预算案遭到共和党控制的国会强烈抵制，致使联邦政府“关门”21天，是迄今为止联邦政府“关门”时间最长的一次。
 
　　近十多年来，随着美国财政赤字和联邦债务的攀升，预算开支法案成为国会两党立法斗争的一个主要政策领域。奥巴马执政以来，美国两党政治极化的趋向进一步加剧，两党围绕开支和债务限额问题的斗争日趋激烈，以至于国会无法通过预算法案，只能靠通过临时开支法案来维持政府运转。自2009年以来，国会连续4年只能以临时开支法案来维持联邦政府运转。最近一次临时开支法案于2013年3月28日通过，于9月30日到期，由于国会参众两院由民主党和共和党分别把持，尽管经过几轮谈判，两党仍未能在9月30日前达成妥协，从而导致联邦政府再次“关门”。
 
　　奥巴马医改法是两党在开支领域政策僵持的原因
 
　　本次联邦政府“关门”危机中，共和党坚持把奥巴马医改法与新财年预算挂钩是造成两党在开支法案上立法僵局的直接原因。
 
　　医改法（thePatientProtectionandAffordableCareAct）是奥巴马第一任期最重要的政绩之一。美国是西方发达国家中唯一没有实现全民医保的国家，目前没有享受医疗保险的人数高达5000万人。奥巴马政府进行医疗保健改革的目的是使这部分人中的多数能够拥有医保，实现医疗保险的全覆盖。在奥巴马执政的头两年，虽然遭到共和党人的强烈反对，由于民主党同时掌握白宫和国会，医改法得以于2010年3月23日通过，当日经奥巴马签署成为法律。
 
　　奥巴马医改法的主要内容：一是扩大医疗补助的范围。该法要求所有参加的州从2014年1月起按照新的联邦标准扩大医疗补助的范围，即扩大到年收入在联邦贫困线以上133%的所有成人，以扩大医疗保险的覆盖面。这一要求预计目标是全国增加1600～2000万享受医疗补助的人，联邦政府在头三年将承担新加入者100%的费用，然后在2020年后逐渐减少到承担90%的医疗补助费用。二是规定没有医疗保险的个人必须购买医疗保险，否则处以罚款。医改法的个人强制条款规定，没有医保的公民和合法居民从2014年起须购买联邦批准的医疗保险，否则将被处以年收入2.5%的罚款。根据美国智库恺撒家庭基金会的相关研究报告，2014年罚款金额为每个成人95美元，每个儿童47.5美元；到2016年，罚款金额增加到每个成人695美元，儿童347.5美元。企业也是一样，医改法规定，雇佣50个员工以上的企业如果不为员工购买医疗保险将受到为每名员工支付2000～3000美元的处罚。三是建立医保交易所（healthinsuranceexchange）。医改法还规定，各州可建立医保交易所，作为居民和小企业购买医保的市场。不拟建立医保交易所的州须在2014年2月15日之前建立州伙伴关系交易所并提交计划。没有建立医保交易所的州，联邦将不再提供相关资金。
 
　　奥巴马医改法自法案提出之日起就遭到共和党保守派和茶党人士的强烈反对。他们从小政府的政治理念和维护州权的立场出发，认为强制个人购买医疗保险超出了国会拥有的管理州际商务的权力和税收权，也违反了个人自由选择医疗保险的权力；医改法扩大医疗补助范围增加了联邦政府和州政府的财政负担，将进一步扩大联邦赤字和州的财政支出；对未扩大医疗补助的州处以撤销联邦资金的惩罚是强制性的，违反了州的自治；私人医疗保险市场传统上属于州权的范围，医改法的强行规定，违反了宪法规定的联邦与州分权的原则。因此，国会共和党人和茶党人士把废除奥巴马医改法作为主要目标，先寄希望于奥巴马在2012年大选中败选，从而可以废除该法律。在奥巴马成功当选连任后，他们又利用在2010年中期选举中取得的对众议院的控制权，把废除个人强制条款、不为医改法实施提供资金以阻挠医改法实施作为主要目标。继而在2014年预算的立法中，把奥巴马医改法与新财年预算和提高联邦政府债务限额谈判挂钩作为一个重要的立法策略。此外，共和党人担任州长和控制州议会的27个州还向联邦最高法院起诉，要求推翻奥巴马医改法中的个人强制购买医疗保险和强制州扩大医疗补助范围的条款。国会民主党议员则从扩大联邦福利和医疗保健开支的传统主张出发，坚决反对取消奥巴马医改法实施资金作为批准临时开支法案和提高债务限额的前提，民主党控制的州也支持扩大医疗补助。奥巴马医改法由此成为两党预算和开支之争的一个筹码，从而导致联邦政府“关门”。
 
　　政府“关门”的影响
 
　　此次联邦政府“关门”危机给美国带来诸多负面的影响。首先，在外交上，政府“关门”使美国因“棱镜门”事件遭到国际社会和欧洲盟国指责的国家形象进一步受损。奥巴马因与国会共和党人就政府“关门”和避免美国债务违约展开谈判而不得不缺席于10月7～8日在印尼巴厘岛召开的APEC峰会，从而“丧失”推进“跨太平洋伙伴关系协定”（TPP）的“良机”（奥巴马语）。经济上，政府“关门”使美国经济损失了240亿美元；因为数十万公务员停职在家，各种政府合同被迫推迟；美国国内生产总值将下降；两党提高债务上限谈判僵持不下而差一点酿成的债务违约则损害了美国的财政信誉。政治上，美国公众对本届国会的支持率下降到罕见低点，两大党在这场预算之争中都没有赢家，尤其是共和党受“关门”事件持续发酵的影响，在11月举行的部分州市长选举中，极端保守派相继败北。具有更深刻政治意义的是，“关门”危机凸显了美国引以为自豪的美国式民主的弊端。
 
　　这次“关门”危机虽已结束，但可以预见的是，在两党政治极化的立法环境下，植根于美国分权制衡机制的内在困境所导致的政府“关门”闹剧仍将会不断上演。
 

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