摘要：公共政策是对社会资源权威性配置的制度安排，要实现配置目标。公共政策必须具备合法性，以最大程度获取社会各界的支持。公平是公共政策合法性的根本，它体现了社会对公共政策的要求，也是公共政策的“公共性”的印证。公平不能停留在一视同仁，更要求考虑人的差异性。弱势群体是社会发展中处于不利地位的群体，其发展状况是否得到改善是考察公共政策公平与否的新视角。公共政策的公平性总是处于维持权利平等和特殊保护弱势群体的张力中，公共政策也正是通过对弱势群体的特殊保护彰显其公共性，自证其合法性。

　　关键词：公共政策；弱势群体；公平；权利平等；特殊保护

　　中图分类号：B082 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2014）02-0081-04

　　一、公平：公共政策合法性之根本

　　公共政策在执行中是否会遭遇障碍，政策本身的合法性是关键。然而，合法化的政策并不必然就具有了合法性。公共政策合法化考量的是政策是否通过了法定程序，其对象是政策文本。政策制定者之所以要合法化政策是为了使它具有合法性，使公众相信或判断公共政策符合某些特定规则而承认或接受它。

　　早期对合法性的研究分为经验主义和规范主义两种路径。马克斯·韦伯是经验主义解释的代表。经验主义认为，不管权威来源是否合法，只要群众表示支持，那么该权威就具有合法性。与经验主义相对的是规范主义。规范主义的合法性研究指出，只要一种权威能实现“善”的政治原则，则不管群众是否接受，这种权威就具有合法性。相比较而言，经验主义对合法性的认识过于关注工具性层面，容易导致合法性失去价值指引而沦为纯粹权术运作；而规范主义合法性研究在高扬终极价值之时，也陷入了另一个歧途，使合法性显得过于高深、不可捉摸而失去现实基础。

　　哈贝马斯借鉴了合法性经验研究和规范研究的成果，开辟了合法性研究的另一路径。他认为“合法性意味着某种政治秩序被认可的价值”，而不是公众盲目追随或权威的自我标榜，价值被认同才是合法性最合适的证明。较之前人的研究，哈贝马斯的思路更为全面。虽然被认可的价值可以在现实中得以感知，但是更离不开对终极价值的追求。

　　循着哈马斯的思路，公共政策合法性的决定因素有二：一是公共政策被公众接受的情况；二是公共政策在分配社会资源时所秉持的合乎最广大公众利益的价值标准。简言之，具备合法性的公共政策既要被公众接受和认同，其自身又要体现应有的伦理价值。

　　现代社会建立在法制之上，公众对公共政策的认同一方面来自他们对法制的认同，并继而接受以这些法制为行动准则的组织所制定的政策；另一方面，也更重要的是，在业已祛魅的时代，公众对公共政策的认同来源于政策本身所坚守的伦理价值。因此，一项公共政策通常总是因为其自身所蕴含的价值才被公众所接受。政策所蕴含的被认同的价值是构建公共政策合法性的基石。

　　公共政策应然地要蕴含何种价值？就社会大众而言，一项政策理应坚持效率和经济的原则，但仅此二者并不足够。因为一项公共政策可能是经济高效地服务于少数人，而不是社会大众。因此，在政策合法性考量指标中，公平占据着首要地位。

　　公平是人们在特定社会历史条件下，按照既定社会评价标准对以利益分配为核心的人与人之间的社会关系做出的合理的规范要求和价值评价。对公平的坚持是由公共政策的公共性所决定的。公共性是公共政策的本质属性。对社会成员而言，公共政策的公共性确保了他们都有资格享受平等的普遍权利。“公共政策的意思与其字面意思相同，即为‘公共’而制定的政策。”公共政策是为解决公共问题而制定的，其直接目标是保证公共资源配置公平，以确保社会安定和公众满意。“社会的公共性诉求不是为了某个集团的利益要求，也不是为了几个集团的利益需要，而是在社会发展过程中，有其基本的价值追求和利益的合理表达，追求的是一种普遍的公正、公平与正义。”与其他政策把效率和经济作为目标不同，公共政策的价值更主要体现在伦理价值方面，尤其是以公平为指向。公共政策公共性的根本目标在于追求公共利益，以维护社会公平。在市场经济条件下，公共政策只有坚持公平原则，才能整合不同价值与利益，彰显政策的公共性。

　　公平在公共政策合法性考量中占据首要地位，并不意味着公共政策的合法性就是由公平决定，而只是强调公平在政策合法性辩护中起着更为重要的作用。改革开放以来，我国在“效率优先、兼顾公平”的方针指引下，经济迅猛发展，与此同时，各种社会不公现象也日渐凸显。“初次分配重效率，二次分配重公平”曾经被广泛奉为信条，然而也没能改变忽视公平的现象。究其根源，在于这个原则本身存在缺陷。初次分配若忽视公平，而试图通过二次分配来实现公平必定是事倍功半甚至无效的。二次分配中公平当然重要，但它只能是一个补救手段。要真正实现分配公平，在初次分配中就应该坚持公平和效率统一的原则。

　　现存我们强调公共政策的公平价值取向，并非否定了效率、经济等对公共政策的意义，而是在长期片面倡扬效率的当下，假使不解决公平问题，就将影响到整个社会的稳定和全体公众的发展。“在我国现阶段和今后相当长的历史时期，公平的目标不会也不可能是消灭收入差距，而只能是最大限度地扩大经济发展成果的受益面和共享度，努力做到幼有所养、壮有所用、老有所依。”当然，要求公平分配的绝不仅仅是经济性收入，还包括所有社会资源。在特定历史时期，公共组织控制的社会资源总是有限的，如何分配这些有限的资源，事关全体社会成员的利益。平均主义和效率至上的政策都被证明是低效的。若一项公共政策既能激发社会成员的积极性，又不致使社会两极分化，则该政策就是高效的、民众能接受的。

　　公平的缺失是公共政策的达摩克利斯之剑，时刻威胁着政策的合法性。公共政策的执行能否取得预期绩效，政策合法性是否充分以及目标团体是否支持都是关键的影响因素。政策执行不是政策制定者的一厢情愿，也不是执行者能随意摆布的，它在很大程度上由目标团体的态度决定。事实上，政策合法性和目标团体的态度是相关的。政策追求目标团体认同的价值，则在政策执行中目标团体就会支持、接受政策安排；反之亦然。公共政策从制定、执行到评估、监控和终结是一个循环过程，任何一个环节出现纰漏都将阻碍政策系统正常运转。合法性在政策制定和执行中占据极其重要的位置，关系整个政策系统的运转。公平是公共政策蕴含的被认同的价值，是评定公共政策合法性的根本。呈现公平价值，是公共政策合法性的基石。

　　二、权利平等与特殊保护：公共政策公平之张力

　　公共政策是为“公共”而制定的政策，“公共性”是公共政策的逻辑起点，也决定了公共政策所要实现的价值目标与其他政策有质的区别。“公共政策不仅关心政策的具体目标，公共政策有着更宏伟的目标，那就是人类公共生活的伦理关怀。”

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