摘要：三农问题一直是制约我国经济发展的重要问题。我国连续出台多个惠农文件，目标是“生产发展，生活宽裕，乡村文明，村容整洁，管理民主”，这就需要增加农村公共品有效供给。但就我国现实情况来看，农村公共品投入明显不足，影响农村生产力发展和农民生活水平得提高，又制约农村公共品进一步投入，由此形成了恶性循环。

　　关键词：农村公共品供给；供给不足；优化机制

　　我国农村公共品供给现状：

　　1.供给总量不足

　　第一， 生产所需的公共品供给不足。由于政府财力有限，国家对农业基础设施投资很少，农业发展必需的，比如道路、电信电网等基础设施严重短缺，大大限制现代农业发展。

　　第二， 生活所需的公共品供给不足。目前全国一半的行政村没有通自来水，大部分农户没有用上卫生厕所，大量农民的住房需要改善，农村公路、通电、等问题都没有得到妥善解决，农村健康与社会保障不足。

　　第三， 影响可持续发展的公共品供给不足。农村教育基础薄弱，农村中小学办学条件差，师资力量弱，义务教育没有普及；文化投入不足，农村文化水平落后；农业科技推广受阻。

　　第四， 农村内部地区间差距大。比如西部地区农村的义务教育与东部农村地区存在较大差距。

　　2.农村公共品供需结构性失衡。

　　由于财力有限，加上利益驱使、政绩需求等方面，基层政府更愿意投资那些见效快，期限短，效益高、易出政绩的“面子工程”，而不愿投资见效慢，期限长的有利于可持续发展的公共品，这导致农民急需公共品供给不足，需求较少的公共品却供给过剩。比如在一些落后农村地区，需要的是交通、水利等基本设施，而基层政府却在农房周围种上景观树等形象工程，大量浪费了农民钱财。

　　3.供给责任不清

　　一部分由中央和地方政府共同承担的公共品供给任务下放到乡镇政府等基层组织。地方各级政府之间与村民自治组织之间在公共产品的权责划分上也不明确，造成农村公共品供给主体的缺位与错位。在1994年分税制改革以后，地方财权进一步缩小，与事权不匹配，增加了地方政府提供农村公共品的困难。取消农业税后，地方财政进一步恶化，国家通过转移支付给地方政府的财政支持难以弥补地方政府因为农村税费改革后的资金缺口，进而制约了农村公共品的供给。

　　4.供给效率低下

　　有些地区不顾当地农村客观条件，盲目投资于见效快、易出政绩的公共项目，而不愿投资见效慢、有利于可持续发展的公共项目。比如建设休闲广场、高档宾馆等，冠以改善农民生活美名，实际上这些设施利用效率并不高。我国农村财政支出实行分块管理，同一项投入涉及多个职能管理部门，各部门在资金的使用方向等方面存在条块分割现象，降低了财政资金使用效率。

　　农村公共品供给问题的原因：

　　1. 供给机制不合理

　　农村公共品供给实行 “自上而下”供给机制。从农村公共品供给现状来看，需求发现机制层层向上传递，由基层政府收集信息并层层向上汇总，这种传递机制不能真正体现农民对公共品的真实需求。基层政府由于农村税费改革普遍财政困难，需要上级政府转移支付支持，“自上而下”的体制在供给决策向下传递的同时予以相应的转移支付。绩效评价机制层层向上传递，但却把农民排除在评价机制之外，会导致政府行动与农民需求不一致。

　　2. 政府间事权和财权划分不合理，财权与事权不平衡

　　政府间事权划分不清晰，基层政府压力大。1994年分税制改革未能合理划分各级政府的权责范围，导致省以下体制内事权重心下移，基层政府不堪重负。我国分配政府间财权制度主要是分税制和转移支付制度，前者属于政府间财力的初次分配，后者属于平衡各地方财政的再次分配。但现实状况是这两种制度反而使各地各级政府间财力差距很大，尤其是农村地区的基层政府，入不敷出，严重制约农村公共品的供给。

　　我国农村公共品供给的优化措施：

　　1. 改变“自上而下”农村公共品供给机制

　　建立健全农村公共品需求表达机制。农村的需求表达机制主要是投票和呼吁，但是这两种方式都有各自的弊端，而且农民在表达其偏好的过程中可能会出现夸大或者缩小其真实的偏好，影响农村公共品的供给，所以要尊重农民偏好，使其相信政府，从而进行真实的偏好表达。

　　第一， 取消户籍制度。由于户籍制度，存在农村流动人口的投票问题，人口流出地区可以通过电函等方式投票，但交易成本高，许多村民会因成本问题放弃投票；对于人口流入区，如果派外地区代表参加投票又会遭到当地村民排斥。所以必须取消户籍制度，让农民参与所在地的民主生活。

　　第二， 切实提高农民收入水平，提高中间投票者的收入。在遵循多数投票规则的公共选择过程中，公共需求决定于中间投票人的偏好。大部分农村地区收入水平不高，中间投票人收入水平低，由此决定的公共需求小，农民主要还是倾向于私人品消费，收入的低下无法支持对公共品的需求。所以要采取各种惠农措施，比如财政支出、税收等提高农民收入水平。

　　第三， 提高农村公共品生产决策的科学化程度。当地政府要考虑财力，也要考虑农民的负担能力，深入了解农民对公共品的真实需求，不脱离当地实际情况，领导人也不应以个人偏好和主观愿望进行决策，要真正将农民纳入整个公共品决策环节之中。

　　2. 科学界定各级政府在农村公共品供给上的职责

　　现有体制下，存在着农村基层政府收入不足和农民负担过重的现象。在自上而下的供给决策机制下，财权逐渐上移，基层政府事权过多，财力不足。但随着我国基本公共服务均等化的任务逐渐完成后，再实行自上而下的资金供给机制就要考虑到各地区对公共品需求的差异性。为此，必须明确各级政府的公共品供给职权。首先，必须进一步完善中央与地方分税制改革，扩大地方政府的权力，地方政府可以充分发挥其接近农民的优势，提供本地区需要的有差异的公共品，使政府财政真正成为农村公共品成本的主要承担者。其次，必须完善地方税体系，建立地方政府稳定的财政收入来源。再次，必须完善转移支付制度，加大中央和省级财政对县乡财政的支持力度，弥补基层政府资金缺口，调节地区发展不平衡。

　　3. 完善农村公共品供给的绩效评价机制和监督机制

　　第一， 改变绩效评价的主体，由一元评价转向多元评价。传统的绩效评价机制是层层向上的，主要来源于上级政府，容易将农民排除在评价体系之外。所以必须改变评价主体，将农民的满意度纳入评价考核，同时还可以引入无利益牵连的第三方，比如社会中介组织、新闻媒体等，使得评价结果更具真实性和公平性。

　　第二， 改变评价的内容。传统的绩效评价主要着重于公共品供给的数量，忽视了公共品供给的其他方面。一是要考虑到公共品供给的质量，由于基层政府财力有限，各地区人们的公共品偏好各异，所以要因地制宜。二是要考虑公共品供给的分布情况，尽量要保证分布均衡。三是要考虑公共品供给后的使用和消费情况，注重效益与效率的评价。

　　第三， 完善决策监督机制。供给主体在供给公共品的过程中会由于利益驱使而忽略农民意愿，所以需要适当的监督，包括事前、事中和事后监督。传统的监督过分强调资金使用结果的评价，主要考虑事后监督，忽略了资金运作前的预算和运作过程。所以应该将整个资金运作过程纳入评价，将事前、事中和事后监督联系起来，同时鼓励多方监督。

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