从转变政府职能来看收入分配改革，一个自然的推论是降低地方政府对GDP的偏好和对资本的青睐，至少不应该采用损害其他阶层利益的方式来扶植资本。转变政府职能，就是要强调政府职能要更多地偏向民生等公共领域，这种职能转变会以一种自然的方式缓解收入分配差距问题⑦。当然，降低h，除了改变政绩考核标准，还需要一系列政策的配合和支持。按照模型，一个直接而且有效的手段是尽快限制地方政府直接参与的基础设施投资规模。限制了政府直接进行的Ii，就等于降低了h。这可以包括基础设施领域更多的民营化，如通过公私合营计划（PPP）等措施降低政府对基础设施的直接参与。当前对基础设施向民营资本开放的讨论更多是基于缓解政府债务问题的考虑，但即使从收入分配的角度看，降低政府对基础设施的参与，也能缩小腐败和灰色收入的高发地带，同时降低地方政府为融资而对土地和劳动等非资本要素进行歧视的必要性。在基础设施融资中，除了平台债，另一个主要工具，甚至作为平台债依托的最后工具，就是土地财政，它正是原集体土地所有者和拥有劳动收入的购房者被掠夺的诱因。土地财政下的高房价可以看成对劳动收入的变相高税收，即房价越高，tl就越高。而且，地方政府的基建平台借款，也是通过土地财政收入来偿还的。降低地方政府直接参与基础设施投资，尽量引入民营方式，可能会降低基础设施的投资热度，但从降低金融风险和改善收入分配的角度看，是值得的。更何况，不少地区经过多年持续高强度的投资，基础设施已能满足相当长时间的经济社会发展需要。

　　进一步讲，改革目前土地财政的做法，对收入分配的改善也能起到重要作用，而且具有很强的针对性。理由主要不是减少了土地管理等环节的灰色收入，而在于消除因土地财政而出现的歧视政策。因为，即使土地收入仍归地方所有，如果中央规定土地收入增长上限，地方政府就会在土地财政上有所收敛。房产税是取代土地财政的一种方式。因为与卖地不同，房产税有平抑房价的作用，这会导致卖地预期收入的下降，相当于地方政府操纵的tl受到限制⑧。鉴于房价快速上涨与收入与财富分配加速恶化有密切关系，如果在地方政府土地财政激励上做出政策改变，使之没有强劲动力去推高房价，这对于改善收入和财富分配就会起到重要作用。而且限制乃至取消土地财政，会直接制约地方政府在基础设施上的融资能力，地方政府即使想在基础设施上进行大规模的投资，也只能主要依靠正式税收和市政债券，相对目前把土地财政收入作为主要融资来源，地方政府的基础设施投资也将会受到较强的监督，包括市场监督和纳税人的监督。很明显，这种财政改革与化解地方债务风险也存在内在一致性。

　　再进一步，如果地方政府掌握很多资源并以推动GDP为目标，由于资本相对于劳动对政府机构具有较强的影响力，政府政策很容易偏向资本。可以考虑把地方政府的职能进行合理化设计，并设立制约性的上级垂直管理机构，这样，资本就不再那么容易像现在一样对地方政府施加影响，从而轻而易举地获得想要的政策倾斜。一些专门的职能，如环保审批和司法权，为垂直管理机构所有，会限制地方政府一味追求GDP的行为，从而限制地方政府对资本的偏袒，有利于收入分配的公正。例如，法院的垂直管理就会使它更能排除地方政府干扰，从而能够相对独立地保障劳工权益。而且，在垂直管理机构的参与下，其他利益群体的呼声，也可能会因为这些机构的各自专业导向更容易被听取，而不像地方政府集中管理下出于GDP的考虑而被忽视，这些都有利于改善收入分配状况。

　　总之，减少地方政府直接参与的基础设施程度，限制土地财政，增加垂直管理机构，都可以在一定程度上削弱地方政府为资本而竞争的强度，从而减少那些可能带来坏结果的竞争，也会相对合理地保护非资本收入。

　　四、结论

　　收入分配改革牵动各方利益，受到各方利益干扰，千头万绪，这是收入分配改革中十分复杂的一面。而收入差距中最主要的问题，也是当前社会反应最强烈的部分，是灰色收入和资本过于强势，而这又与粗放增长模式下政府资源权利过多和寻租行为众多直接相关。从这个意义上讲，收入分配改革可以看成是政府职能转换和行政体制改革的一部分。通过转变依赖投资的粗放增长模式，合理界定和彻底转变政府职能，尊重市场运行秩序，合理的收入分配和财富分配格局就会作为一种结果而出现。

　　当然，还需要政府之手进行经济调节和收入再分配。不过，这时政府就可以按照公共福利和经济发展水平的合理搭配进行综合考虑，比如更加合理确定资本和劳动收益的税收水平。因此，切实转变政府职能和合理进行政府机构设计，使政府部门摆脱利益集团的不利影响，专注于收入分配和社会整体福利状况的改善，显然有助于政府之手更好地发挥作用。

　　注释：

　　①按照王小鲁报告，灰色收入是个比较宽泛的定义，即不能明确地界定为合法的收入部分都叫做灰色收入。

　　②如果把公共服务分配上的差距也考虑进来的话，那么，政府用于医疗教育等方面的支出不是缩小而是扩大了社会成员之间的差距。

　　③这里没有考虑政府预算中包含的公共服务支出。

　　④地方政府可以选择基础设施投资水平。鉴于地方政府的偏好，可以认为，地方政府选择的基础设施水平往往不滞后甚至超前于企业资本的需求。

　　⑤人力资本积累可以改善收入分配差距，但地方政府对教育医疗等的投资相对于基础设施投资，显得并不热心。

　　⑥国有企业，也可以看成类似的准政府组织，国有企业高层像地方主政官员一样追求产值的扩张。

　　⑦一些人基于过去的经验担心这样转变会对经济增长产生影响。需要注意的是，目前地方政府推动增长的方式是不可持续的，表现为债务的堆积和金融风险的增加。

　　⑧这还需要对政府间财政有新的统筹安排，以满足各级政府履行相应的事权。

　　参考文献：

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　　[3]王小鲁.灰色收入与发展陷阱[M].北京：中信出版社，2012.

　　[4]吴敬琏.呼唤法治的市场经济[M].上海：三联书店，2007.

　　[5]张卓元.张卓元改革论集[M].北京：中国发展出版社，2008.

　　[6]赖德胜.使改革红利更好地惠及全体人民[J].北京工商大学学报（社会科学版），2014，（1）：1-6.

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　　[8]Tanzi，Davoodi.Corruption，Public Investment，and Growth[R]，IMF，1997.

　　[9]Cai，Treisman.Does Competition for Capital Discipline Governments？Decentralization，Globalization，and Public Policy[J].American Economic Review，2005，（3）：817-830.

 

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