【摘要】习近平总书记提出“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制”。在新形势下审计机关如何加强对权力制约与监督，构建更加完善的审计制度笼子模型体系，从而更好发挥好审计“免疫系统”和“安全卫士”作用，是当前审计面临的重大课题。本文从“双轨制”制度、审计整改制度、审计问责制度等方面，提出构建全新审计制度笼子模型体系，为完善审计制度对权力的制约与监督提供参考。

　　【关键词】审计制度 审计整改 审计问责

　　一、引言

　　近年来国内外学者对已有政府审计制度理论进行了大量研究，文硕（1990）在《世界审计史》中，将国外审计体制模式概括为四种：立法型审计模式、司法型审计模式、独立型审计模式、行政型审计模式。我国审计制度是属于行政模式，在这种模式下，各级审计机关作为政府一个职能部门隶属于政府行政部门管理，根据各级政府赋予的工作职责与审计权限实施审计，最终对各级政府负责。我国行政模式审计制度是因政治、经济发展双重因素而确立，这也客观符合了我国基本国情，从一定程度上发挥了各级政府所赋予审计职能。随着我国民主政治建设进程不断加快、制度日趋完善和社会主义市场经济体制进一步确立，各级审计机关工作重点开始逐渐转移到同级政府的财政预算和决算审计上来。与此同时，各级政府部门就成为各级审计机关直接被审计对象、被监督对象，从而一方面影响我国“内部审计”的行政模式的独立性，另一方面审计监督的范围和审计力度在一定程度上也会受到较大影响。特别是当政府的某些行政活动与法律不一致或者存在短期行为时，当各级审计机关的审计活动与各级政府部门存在利益冲突时，由于我国政府审计机关采用是行政模式，不完全具备实质性独立，因此很难对各级政府部门财务活动、财务绩效、经济责任做公平、公正、客观的审计监督。基于此，我国政府审计制度还有待进一步完善，如何完善政府审计制度，如何更好发挥各级审计机关审计职能，如何发挥好审计“免疫系统”和财政资金“安全卫士”作用，构建完整的审计制度笼子模型体系是本文尝试写作的缘起。

　　二、我国政府审计制度起源及现状

　　（一）我国政府审计制度起源

　　我国政府审计制度建立于20世纪80年代初期，采用国家各级审计机关隶属于政府部门行政管理模式，这与我国当时政治环境和经济现状相吻合。一方面由于当时政府部门履行公共受托经济责任情况无法客观进行监督，另一方面由于政府部门尚未建立完善内部控制制度，各级政府部门作为国家管理机构，不仅要制定国家宏观经济政策、调控国民经济发展全过程，还要对政府各部门履行职责情况进行监督与评价。因此，当时国家审计机关实质上是政府部门“内部审计”机构，而非外部独立审计（即目前政府审计）。为了及时全面组建政府审计机关，1983年审计署正式成立，标志着由国务院统一领导、分级审计的行政模式审计体制全面组建完成。审计署隶属于政府，是我国政府审计中最高审计机关，独立作为国务院的一个职能部门存在，对政府负责。各级地方审计机关接受双重领导，行政管理上隶属各级地方政府，审计实务中接受上级审计机关指导，这种“双重领导”体制的行政管理模式政府审计制度的确立符合我国目前基本国情。随着社会监督力度提升和地方经济的快速发展，地方各级审计机关组织实施审计难免受到诸多因素限制，不能很好地发挥审计监督职能，审计独立性在某种程度上会受到影响。

　　（二）我国政府审计制度现状综述

　　1.“双重领导”体制模式。根据我国《宪法》有关规定：“县级以上的地方各级人民政府设立审计机关，地方各级审计机关依照法律所赋予权利独立依法行使审计监督权，对本级人民政府和上一级审计机关负责。”同时根据《宪法》和《审计法》的规定，我国审计机关的双重领导体制具有三个基本特征：县级以上审计机关实行“双重领导”机制；县级以上审计机关行政上直接受本级人民政府行政首长领导；县级以上审计机关的审计业务接受上级审计机关指导与监督。

　　我国政府审计实行双重领导体制的初衷是要加强各级审计机关工作的一致性和独立性，一方面有利于各级审计部门工作的统一领导，另一方面有利于促使地方各级审计机关能够较好地结合本地的实际情况，在本地政府的领导之下，因地制宜地组织实施审计，从而更好发挥审计监督职能。然而，当国家利益和地方利益发生短期冲突时，地方审计机关就会处于两难境地：如果其坚持维护国家利益，就会受到当地政府的干涉，甚至是行政上强烈干预；若服从地方政府本意，却又与审计立法的宗旨相违背，甚至还会受到上级审计机关的批评。因此地方审计工作必定会阻碍重重，难以达到预期效果，从而会削弱审计独立性，制约审计监督作用的发挥。

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