（二）中央与地方政府间的博弈,又使得行政改革方案易于扭曲变形,并最终影响到政府行政改革工作成效的取得。由于行政改革的制度供给主要来源于中央政府,地方政府作为制度的接受者只能处于被动与服从的地位;再加上中央与地方政府间本身利益上的差异性,因此,在实际工作中,两者难免不了要相互博弈。结果,改革中,中央政府规划得十分科学的方案在实践中却往往难以获得令人满意之成效。

　　（三）行政改革的有序推进难以得到其他配套改革措施的有效配合。众所周知,行政改革的顺利推进除了需要政治体制与经济体制改革这些制度环境的配合外,作为一个复杂的系统工程,其本身还必须要与工资、人事、财政、价格、国有企业等改革联系起来才能有效地开展。然而,上述这些领域作为各种利益矛盾的集中地,不仅堆积的问题积重难返,而且改革的敏感度与难度也极大。尤其是在政府行政改革的同时就启动这些领域改革,极易激发社会动荡。因此,相对滞后的其他配套工程的改革的难以同期启动,也势必会无形中制约行政改革的规范有序进行及其相关成效的取得。

　　（四）精简与分流的两难障碍。作为理性的经济人,政府雇员追求预算约束最大化造成的机构膨胀不仅带来了财政上的巨大压力,而且也易于导致行政效率低下,于是"精简"也便自然而然地成了行政改革追求的目标之一。"精简"必然会导致人员分流与裁撤,而力度较大的分流与裁减措施也无形中引发了分流人员安置问题的突出,而这一点又可以说是影响行政改革能否顺利进行的一个关键因素。

　　（五）是行政人员的观念转变及能力提升难。在许多行政人员那里,传统的"官本位"以及计划经济时期流行的行政思想仍有很大的市场。相反,与现代行政理念相适应的"依法行政"与"服务行政"等思想却并未建立起来。同时受文化素质与业务水平的影响,部分行政人员的政策能力、执行能力都较为低下,以致既有碍行政工作改革的有序进行,也无法保证行政工作的科学、高效。

　　二十多年来的行政改革之所以会遇到如此多的困境与障碍,其根本性的原因应当是:当代我国在从传统行政向公共行政的转变过程中存在着比较严重的制度短缺现象(这种现象主要是指制度需求与制度供给间的不均衡现象)。除了制度本身所具有的资产专用性和公共性外,制度供给不足应是造成制度短缺的根本原因。下面我们就着重从制度方面来简要分析一下我国行政改革陷入困境的具体原因：

　　(一)行政改革中主客体重叠现象的影响与制约

　　这种情况主要是指,政府一方面作为行政改革的强制主体来全面领导、设计、安排相关的行政体制改革工作,另一方面它其实又是行政改革尤其是机构改革的对象(也即是我们所说的强制客体)。这种重叠现象既使得行政改革工作难以彻底进行和落到实处,而且还易引发舞弊行为和缺乏监督机制。鉴此,我们有必要建立和完善一套科学的评估督控体系。

　　(二)行政改革的内源性特征,使相关制度的移植工作受到了较大制约。

　　制度的内源性主要是指新制度的实行必须要根植于本国的制度环境和相容于非正式规划。行政体制作为一种政府性的制度安排,也必须要遵循这一规律。故此,行政体制改革在借鉴、移植别国的经验时,就要受到较多的限制。由于我国的行政体制成长于特定的制度环境与制度遗产中,与此相适应的政治文化也表现为对政府的服从和其中"官本位"思想;此外,不仅计划制度的影响仍相当强大,而且独立的、自主的市民社会也没有成长起来。因此,在这种情况下,尽管近些年来,西方国家行政改革中以"顾客导向"、"服务承诺"的行动取得巨大成功和积累了丰富的经验,但其目前却无法在我们国内移植和推广。

　　(三)行政改革的高成本,使得改革无法大步前进,并只能表现出一定程度的渐进性。由于行政体制乃一种典型的公共产品,其消费上非排他性与利益上的外溢性,使许多人不需付出任何代就能享受益处;部分人虽得到了许多好处,但却并不坦承这一点。

　　三、我国公共行政的解决方法

　　深化行政管理体制改革，要高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和"三个代表"重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观。必须坚持以人为本、执政为民，把维护人民群众的根本利益作为改革的出发点和落脚点；必须坚持与完善社会主义市场经济体制相适应，与建设社会主义民主政治和法治国家相协调；必须坚持积极稳妥、循序渐进，做到长远目标与阶段性目标相结合、全面推进与重点突破相结合，处理好改革发展稳定的关系。

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