摘要：济南市行政执法体制改革在实践中取得了很大成效。通过整合执法队伍，进一步提高执法水平，使执法交叉、执法扰民、重复处罚、多头处罚等现象大幅度减少。但由于体制机制尚待理顺，有关的法律法规不健全，国内可资借鉴的成熟经验还不多，使济南市行政执法过程中还存在着一些问题，因此，必须加大改革创新力度，全面推进依法行政，提高科学民主决策水平和执行能力；加强立法工作，健全法规、规章，合理界定综合执法范围；科学配置综合执法职权，重新定位行政执法目标，完善行政执法协调机制。

　　关键词：行政执法；体制改革；依法行政

　　中图分类号：D630.1文献标识码：A文章编号：1007-8207（2013）11-0020-05

　　收稿日期：2013-07-20

　　作者简介：马晓黎（1982—），女，山东新泰人，中共济南市委党校、济南行政学院、济南社会主义学院学报编辑部编辑，研究方向为公共管理。

　　基金项目：本文系济南市社会科学规划一般项目“行政管理视域下行政执法体制改革问题及对策研究——以济南市为例”的阶段性成果，项目编号：12CZL44。

　　目前，我国行政执法体制改革已进入了一个重要阶段。依法行政理念正在全社会形成，政府职能也得到初步界定，权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制改革目标已基本确立，行政执法体制改革的思路逐渐明朗。济南市在行政执法体制改革中采取了一系列改革措施，为促进济南市全面完成“十二五”规划目标和任务，建设法治政府，建设小康社会，率先基本实现现代化创造了条件。

　　一、行政执法体制与济南市行政执法体制现状

　　在行政管理理论中，行政执法是行政机关与人民群众的合法权益之间直接相关的、大量的、经常性的管理活动，是依法行政的重要环节。全面、深入地推进依法行政，必须加强和改进行政执法方式。广义的行政执法是行政机关执行法律规范、实施行政管理等一切公务行为，主要包括行政立法行为、行政执法行为、行政司法行为以及其他执行公务的行为。狭义的行政执法是指行政机关依法采取的直接影响行政相对人（也即公民、法人和其他组织）的权利与义务，以及对行政相对人权利义务的行使和履行进行监督检查的行为，简言之就是实施法律规范的具体行政行为。

　　行政执法体制是对行政执法机关的机构设置、隶属关系、权限划分、组织管理形式等方面的总称。我国现行的行政执法体制在静态上表现为现行的行政法律规范和部门“三定”规定及相关的行政规范性文件的规定，在动态上表现为在实践中的各种行政执法行为模式。从形式上看行政执法体制改革要改的就是这些规定和行为模式。从实质上看，则是为适应社会主义市场经济发展和构建社会主义和谐社会的需要重新配置行政执法权，重构行政执法权力运行机制，实现行政执法权力在社会公共事务管理中的科学合理介入，行政执法权力运行的规范化、人本化、文明化。

　　笔者认为，行政执法体制是由行政执法主体结构、法定执法职权和责任、执法程序和运行机制等构成的有机体系和相关法律制度。行政执法体制法治化，就是行政执法主体、执法职权和依据、执法程序和运行机制及其内部协调的法治化。合理的体制可以保障行政执法活动的非利益化，可以保障行政执法的相对独立性，可以确保行政执法遵循自然公正原则，可以保障行政执法效率。调查结果显示，济南市的行政执法体制改革在实践中已取得了很大成效。通过改革，使执法交叉、执法扰民、重复处罚、多头处罚的现象大大减少；执法队伍的整合，使执法水平得到了进一步提高。

　　为进一步改革创新，努力建设人民满意的服务型政府，济南市政府依据《全面推进依法行政实施纲要》、《中华人民共和国行政许可法》和《中华人民共和国公务员法》，落实行政执法责任制，细化行政处罚自由裁量权标准，严格按法定权限和程序行使权力，扎实推进法制政府建设，自觉接受市人大及其常委会监督和政协民主监督。全面推进依法行政，提高科学、民主决策水平，增强执行能力。认真落实《山东省行政程序规定》，健全科学民主决策机制，完善专家咨询、论证、合法性审查、社会公示与听证等制度以及对重大决策的跟踪问效。严格按行政执法程序办事，完善行政复议机制。进一步清理过时文件，精简行政审批事项，严格落实行政问责制度，建设阳光高效的法治政府。然而，济南市在行政执法体制上仍存在一些问题：一是行政执法权横向交叉较为严重，还存在部门之间职责不清，责任不明，执法效率低下等问题。如在城市管理领域，公安部门、交通部门都可以管理交通。二是行政执法权在纵向划分上不明确，上下级行政机关执法重叠现象较严重。三是执法经费没有保障，执法利益化倾向严重。由于财政体制不合理，使得一些地方政府无力全额支付部门的财政拨款，执法机构人员的工资、执法经费得不到财政的有力支持。不少执法部门实行“自收自支”，以收费和罚没收入作为经费来源，被称为“自费执法”，导致行政执法活动易受利益驱动，行政执法利益化倾向严重。

　　二、济南市行政执法存在问题的根源分析

　　由于体制机制尚待理顺，有关的法律法规尚不健全，国内可资借鉴的成熟经验有限，济南市在行政执法过程中还存在着一些问题。究其根源，主要有以下几个方面：

　　⒈综合执法体制机制不够科学。行政执法普遍存在多、杂、差、乱等现象。“多”，即行政机关、法律法规授权的组织都享有行政执法权，县（市、区）政府除20至25个工作机构均或多或少享有行政执法职能外，一般还有1：1个政府部门直属事业性质的执法机构及部门派驻执法机构（不包括条管执法机构）；“杂”，即执法机构涉及各个领域，仅事业性质的执法机构就涵盖了城市规划、公用事业、城建监察、环境监察、国土监察、劳动监察、水政监察、水土监督、建工监督、卫生监督、动物卫生监督、殡葬执法、农业执法、林业执法、安全执法、文化稽查、广电稽查、农税稽查、路政管理、渔政管理、种子管理等领域；“差”，即一些执法单位在执法制服、交通工具、基础设备、执法手段等方面不完备，执法条件差；“乱”，即执法机构的设置比较繁杂，执法单位行政隶属关系混乱，执法权力分散，导致了行政执法职责不清、政出多门、各自为政，而且各个执法单位之间缺乏必要的长效协调机制，个别单位存在执法主体、执法内容、执法程序不健全等问题。这样的执法体制不可避免地导致了执法扰民、重权轻责、执法效率低、以罚代管、队伍形象差等现象的存在，损害了执法机关的执法权威。

　　⒉综合执法指导思想不明确。由于济南市部分地区城市基础设施先天不足，群众观念陈旧，体制机制不顺畅，具体执法机构分散，队伍不够强大，各自为政，使行政执法难以到位。即由于缺乏综合执法理念，导致了重罚轻管、重后轻前、有报才查、无报不管、互相推诿等执法行为的长期存在。如乱建房、乱搭盖有人举报，城建、国土等部门则一罚了之，结果是治标不治本；又如食品和药品的监督管理，属于食品药品监督管理部门的职责，但这方面的广告又归工商部门管理，一旦出现食品药品虚假广告，消费者因受到欺骗找到主管部门时，就发生了“两不管”的情况。等到问题泛滥成堆，往往采取短期执法行为。这种行为有两种表现：第一，“突击型”执法行为。所谓“专项整治”、“百日行动”等，就是执法队伍打“集团战役”和“人海战术”。这些行为缺乏稳定性和连续性，难以冲出“临时突出整治好一段，平时常规监管差一段”的怪圈，影响了行政执法的效果。第二，“封杀性”执法行为。如某煤矿发生瓦斯爆炸事故后，当地政府便将该地所有煤矿关闭、整顿，以图“一禁了之”。这种“封杀性”执法显然既有悖于行政执法程序，也很难从根本上达到行政执法之目的。

　　⒊行政主管部门观念转变不到位。行政执法队伍处在行政管理的第一线，其人员素质的高低会直接影响行政执法的效果。就目前济南市综合行政执法队伍的整体素质而言，还不能完全适应改革开放和社会主义市场经济发展的要求。主要表现为：一是执法人员素质不高。有的执法队伍达不到行政执法工作的要求，职工年龄偏大，执法人员法律知识匮乏，对综合执法要求的“阵地战”和“单兵战术”很不适应。行政综合执法涉及的专业领域多，对人员的素质要求也非常高，不仅要熟悉各专业领域的法律、规章，而且要清楚每项执法程序，甚至要掌握专门的检查技术，但从目前情况看，人员素质显然不能适应工作需要。二是认识错误。有些执法人员依法行政意识淡漠，还存在行政执法依人不依法、依权不依法或超越、滥用职权等思想倾向；三是结构不佳。尽管各地在组建综合执法机构时都对工作人员素质提出了要求，但为了解决现有执法人员的出路问题，各地大多进行了变通处理。综合执法机构人员大致是由过渡调整的原执法机构人员，接收的一些复转军人，招考的部分工作人员，聘用的部分协管人员四部分构成。综合执法机构人员的主体仍是原专业执法机构人员。执法单位未完全将人事管理的进人、用人、考核、任免、奖惩等方面的工作纳入法制化轨道，使得一些不适合做行政执法工作的人员进入了执法队伍，甚至一些行政执法机关还将执法任务委托给“编外”的社会人员。

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