⒋法律规章不健全。由于行政执法体制等多方面因素的影响，有些地方财政在保障行政人员工资方面存在困难，部分事业单位性质的执法机构的人员工资及经费没有纳入财政预算，因此执法机构只能靠罚没和收费开工资。有些地方财政部门按该单位实际罚没和收费额度的一定比例或全额返给执法机构，导致了收费、罚没养人现象的存在。即存在可罚可不罚的坚决罚，罚款数额可高可低的就高不就低；以罚代刑、代管、代处，想方设法多收费、多罚款，甚至给行政执法人员下达罚款、收费指标等问题。如交警部门财政按罚没和收费额度返还。这种有目的的执法很难保持执法的客观公正，严重干扰和影响了执法活动。又如农机监理单位，本应下乡入户，上门服务收费，但苦于缺少交通工具，只好就近拦车收费。另外，有的行政执法单位因聘用协管人员，队伍越来越大，罚款养人负担越来越重，不规范、不公正的执法问题也就越来越多。

　　三、完善济南市行政执法体制的对策

　　针对行政执法体制存在的问题，济南市积极采取改革行政执措施，对行政执法产生了较大影响。

　　⒈加强立法工作，健全法规规章，合理界定综合执法范围。制定有关法律法规，进一步明确综合执法机构的性质、地位、职责以及执法主体资格，规范法律责任；重点界定综合执法机构与各行政主管部门的职权划分，从根本上理顺关系；清理、修订现有关于城市管理方面的法律法规和规章，以消除和减少法律冲突及矛盾；加强立法解释工作，解决有法难依问题。

　　从理论上讲，各地综合执法机构的执法范围宜相对统一，以便于实施专业化的规范管理。事实上，由于各地实际情况不同，每个地区的综合执法机构的名称及职责范围可以有所不同（尤其是在试点阶段），但要坚持综合项目的相近性、相关性、易操作性以及规模适度的原则。如“违反建设规划许可证的规定进行建设的、影响城市规划的严重程度如何、该拆除还是该采取其他措施，处理起来就比较复杂；行政处罚该不该相对集中，如何集中，也都需要进行认真的研究。再如：房地产管理中的执法往往与房地产行政管理过程紧密联系，那么，有没有必要成立专门的执法队伍或者由专门执法机构实施行政处罚权也值得认真研究。还如：煤气、供热及其设施的管理问题也比较复杂，不能简单地进行集中行政处罚。综合执法机构不必一味地寻求上下对口，从纵向上看应重心下移，突出区执法机构在执法工作中的作用。市、区执法机构职责权限应各有侧重，市级重点负责政策研究、监督指导和重大执法活动的协调，具体的执法活动主要由区执法机构负责。

　　⒉科学配置综合执法职权。从行政管理基本理论上讲，执法是建立在管理基础上的一项强制手段。比如：在执法程序上，检查是实施行政处罚的前提，而检查本身也是一种管理措施，因此不能将管理与执法人为地分开。行政处罚权相对集中后，综合执法机关无法靠单一的行政处罚权去应对复杂的执法事务，需要其他执法权力的配合运用。这不仅需要赋予综合执法机构行政处罚权，而且还要给其配置相应的行政检查权、强制权。行使检查权是实现处罚权的必要手段，执法部门对经营者予以处罚，必须事先对构成该违法行为的事实、证据进行调查。开展行政检查（包括必要时依法采取行政强制措施）是行政机关实施行政处罚的前提；若当事人逾期不履行行政处罚决定，处罚机关可依法采取行政强制执行，以实现行政处罚目的。在上海和南京城市管理实施相对集中行政处罚权的实践中，对强制权都做了明确规定。但并不是所有的强制权都可以转移，限制人身自由和紧急强制权是不能转移的。

　　行政管理权一般由审批许可权、收费权、监督权和处罚权四个方面构成。行政审批权与行政处罚权同为行政机关的行政职权，是行政机关享有行政权力的具体体现。从综合执法实践看，一些地方在实施综合执法过程中已经将行政许可权配置给综合执法机构。海南省三亚市将城市管理领域的17项行政执法权和5项管理审批权划转给综合行政执法局统一行使，开创了全国城市管理综合执法试点工作的“三个最”，即集中行政处罚权最多、合并管理职能最广、管理范围涉及面最大。行政执法涉及城管、爱卫、规划、建设、园林、国土、环保、工商、卫生、公安、交通、海洋、供销、商务、水务、林业、文体等部门共17个方面的行政执法职能以及5项审批管理职能，被称为“17+5”模式。

　　⒊重新定位行政执法目标。解决济南市公共空间中的脏、乱、差等问题，给公众一个良好的城市环境无可非议。但城市人口的急剧扩张与城市公共空间不足的矛盾，城市的经济能力与人口的生存需求矛盾，是目前众多城市公共空间管理中必须面对的现实问题。涌入城市的农村人口和大量的下岗工人为了维持生计，许多人的唯一选择就是走上街头寻找生存的机会。弱势群体的福利要靠城市公共空间来维持，在目前的情况下，这一部分群体在城市公共空间上的利益诉求不能被忽视。但许多城市管理者在执法目标设置上单纯追求城市街道整洁、优美，而没有给这些弱势群体留下一块生存之地，从而损害了弱势群体福利。

　　⒋完善行政执法协调机制。行政执法协调机制是整个行政管理运行机制的重要组成部分，具体应当遵循这样几个原则：一是整体性原则。理想的行政管理状态应当是上下贯通、左右衔接、环节互动、运转自如。行政领导维护和保证这种整体性，恰恰也是行政执法协调的目标。二是统筹兼顾原则。行政执法协调面对的是整个城市管理执法中出现的问题，既不是一个层次的问题，也无法用某种分类的方法概括其全部，所以，从整体框架的设计，到协调机构的配置以及协调内容分工上，都必须统筹兼顾。三是目标效能原则。衡量行政执法协调成功与否的主要标准是看其能否促进行政管理目标的实现，能否提高行政管理效能。

　　当前行政执法协调面对的主要问题包括执法主体与管辖问题的争议、不同执法行为之间的衔接、不同执法部门之间的配合、执法依据的确认与解释等四个方面。从理论上讲，行政执法协调面对的问题，自然就是行政执法协调的内容，但是，如果从行政执法协调机制的启动以及运行角度看，仅仅把行政执法协调的内容概括为这四个方面的问题，显然是不够的，还必须将这些问题进一步具体化，如执法主体与管辖问题的具体种类、不同执法行为衔接问题的具体情形等，使之能够更加顺畅地进入相应的协调程序，并由相应的协调主体加以解决。对此，还需要各执法部门结合各自的执法实践，进行全面分析，做好相应的基础工作。

　　进一步明确不同协调主体协调的范围，是在行政执法协调机制中实现分工负责的基础。具体来说，就是按照具体协调主体进行区分，如与需要协调问题相关的各个执法部门构成自行协调形式的主体，其协调的范围应当局限于有权作出决定或者解释的范围内。显然，类似的原则界限越细，具体协调主体协调的范围也就越清晰，相应地，行政执法协调机制的运行也就越顺畅。进一步明确行政执法协调程序规范的主要目的是通过各种程序规定将行政执法协调机制中的各个环节连接起来，从而实现行政执法协调过程的规范、有序和高效。按照不同的协调主体，具体应当建立自行协调程序、专项协调程序、综合协调程序。

　　行政执法体制改革是一项复杂的系统工程，涉及诸多领域，具有全局性，不可能一蹴而就。在行政执法体制改革中会出现许多新情况、新问题，因此，相关部门需要思路清晰地进行科学分析，不断探索，找准切入点，采取综合措施，稳步推进。

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