摘要：由于政府预算涉及到利益分配格局的重新划分，涉及到维护社会公平正义原则的实现，因此，把好预算审议关口其责任极为重大。然而，目前我国人大在预算审议方面还存在着许多问题，如代表责任意识不强，预算审议虚置，预算审议欠缺程序正义等问题。为不负人民的重托，将对"一府两院"的监督落到实处，首先需要从改变人大代表的结构形式着手，逐步实现人大代表常任制和专职化；其次要健全人大预算审议程序和规则，使预算审议纳入法制化轨道；其三要赋予人大对预算草案的修正权力；其四要在预算审批过程中要确立分项表决方式，促使代表能够大胆地行使手中的表决权。

　　关键词：人大监督；预算审议；完善路径

　　预算审议是代议制民主对政府执政行为进行有效监督的一种形式，既表明立法机关对政府执政的事前审查与批准，也体现了一种法定授权。"现代民主政治的一个特点是政府预算支出必须经议会审批。只有通过对预算支出（用途、数额等）进行控制，议会才能有效地监督和约束政府，确保政府对议会进而对公民负责。"①所以，这种监督对于人大来说意义十分重大，能够通过事前审批和法定授权，将政府执政行为纳入法治轨道，从而确保广大民众的根本利益。从现实情况看，我国人大在预算审议中还存在着许多不尽如人意的方面，改变人大对预算审议乏力的局面，既是民主政治建设的需要，也是具体落实人大对"一府两院"监督的需要。

　　一、预算审议存在的问题

　　事实上，人大与政府是对立统一的关系。其对立性表现在，人大享有立法权，政府享有行政权；其统一性表现在，人大与政府所追求的共同目标都是为了努力发展经济，不断提高人民福祉，建设一个和谐安定的社会。既然两者是对立统一的关系，必然会产生矛盾和冲突，预算审议就是人大与政府发生矛盾和冲突的集中表现。预算是政府对未来将要提供公共产品与公共服务所需资金的一种预测构想，在预算中势必存在许多不确定因素和不合理内容，以致影响统一性的发挥。例如，预算中是否有脱离客观实际的支出；是否有领导人意志至上，搞形象工程的行为；是否存在财政资源分配不公平不公正现象等。所以，预算审议是一个因利益博弈引发的监督与反监督、约束与反约束以解决矛盾和冲突的过程。目前，我国人大在预算审议方面存在的问题有：

　　其一，代表职责意识不强。从政治角度看，如何才能有效地掌控政府执政行为，并在财政资源分配中体现公平正义原则，需要运用民主政治的手段来解决。而充分发挥人大代表手中的表决权，是解决问题的关键。人民代表大会是我国代议制民主形式，人大代表行使权力是广大人民赋予的，为此，代表们应具有神圣的使命感和责任感，才能不辜负人民的期望，把好预算审议关口。然而，由于我国人大代表基本上是兼职而不是专职。于是，代表在人大机构既不领取薪酬，也没有办公场所，纯属"业余"

　　工作。故此，这种"业余"性也使代表缺乏充足的动机和能力来履行自己的职责。据《人民代表报》的一项问卷调查显示，约有83.1%的人大代表未曾使用过提出质疑案的权力，仅有20%的人大代表曾经参与过质询活动，这其中参与3件的只占0.89%，不少地方人大常委会从成立起就没有提出过一起质询案。②人大代表如此轻视手中的权力，不仅有负人民的重托，也促成预算中不公平、缺乏正义行为的泛滥。

　　其二，预算审议虚置。由于"权力有作恶滥用的自然本性"③，人民必须通过法律手段时刻保持应有的警惕，提防权力作恶滥用。而人民对权力进行监督和控制最有效的途径，是通过议会掌控预算审批权。掌控预算审批权，就等于控制住政府的经济命脉，从源头上斩断政府滥用权力的物质基础。然而，我国各级人大长期以来未能在预算审议方面发挥作用，使预算审议成为"走过场"的形式。造成此现状的原因在于预算审议程序缺失以及相关法律法规滞后。我国民众有"重实体，轻程序"的观念。这种观念源自小农经济功利主义意识，即只注重结果而忽略程序。虽然在《宪法》、《预算法》中都明确规定人大对政府有预算审批权，但在"重实体、轻程序"的观念支配下，人们往往重视代表大会制的实体法组成部分，而轻视程序法内容。在许多人眼里结果公正最为重要，至于程序如何设计，是否遵守执行，都无所谓。由此，我国人大从第一届第一次代表大会（1954年）后的35年里，始终处于无议事规则状态下行使最高权力。④而这种状态的危险在于，如果权力一旦脱离运行规则，随时可能发生异变，暴露出作恶的本性。目前，无论是在《宪法》、《预算法》以及相法律文件中，都没有直接对人大预算审批程序给予说明，这也造成人大对预算审批的方式、步骤、顺序、时限等处于无法可依、无矩可循的状态。虽然也有一些零星的，与此相关联的规则，但在实践中却难以达到规则所要求的目的。从这些规则看，中央预算审批程序分为两个阶段，第一阶段初步审查；第二阶段大会审查。在这里，有两个问题值得关注。首先，缺少对人大财经委、预工委（专门委员会）预算初审的具体程序规定。据人大议事规则，在全国人大会议举行的一个月前，国务院有关部门应将国家预算及预算执行情况的主要内容，向人大财经委、预工委进行汇报，即预算初审阶段。此阶段，是人大对预算行使审议权的开始。但对于财经委、预工委来说，初审阶段应采用什么方式进行审议？而初审期间的一读、二读、三读，其程序又该如何进行？这些情况在规定中都没有明确要求。至于安排公众旁听、审议中的辩论程序，以及相关的听证程序等重要机制，也都未能实施。于是，财经委、预工委在预算初审阶段，实际上是处于一种随意化、无序化和神秘化的状态中。而这种状态既不利于预算初审的正规化与法制化，也不利于民众参与预算决策。此外，在人大常委会《关于加强预算审查监督决定》和人大《议事规则》中，也都没有对预算初审的法律责任和后果给予明确解释。财经委、预工委对预算草案审议结果，是仅有提出修改和建议的权力，还是对审议结果具有批准或否决权力？在预算草案初审结束后，审议结果该向政府那个部门送达？在财经委、预工委就预算草案提出修改意见和建议后，如果政府部门固执己见，拒绝修改又该如何处置？目前，对诸如此类问题应该如何解决，却难以找到相应的法律规定。另外，代表们应该如何对预算草案进行审议和讨论也缺乏相关规定，在人大《议事规则》中既无具体规定，也无明确要求。于是，各级人大在预算草案审议中，各行其是，想怎么进行都行，目的是要完成这个程序过程。如此一来，这就严重制约了代表对预算行使审议权的发挥，使预算审议成为走过场的形式。当然，这里面有会期时间问题，也是制约代表很难提出有价值的意见和建议。

　　其三，预算审议欠缺程序正义。所谓"程序正义"是指程序在运行中，显示出"看得见的正义"，即"正义不仅应得到实现，而且要以人们看得见的方式加以实现。"因此，在程序设计上最为重要的是能够体现公平正义原则，使程序运行的最终结果获得人们的共同认可。目前，从人大预算审议程序安排看，程序正义的体现并不十分明显，这不仅减弱了程序的民主性，反而强化了程序的专制性。事实上，从人大预算审议效果看也是如此。由于对程序正义重视不够，致使公平正义遭受不应有的伤害，这也成为人大代表和民众诟病预算审议的根源。

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