[摘要]农村妇女"两癌"免费检查与救助项目是以妇女为主体的政府公益性项目。南宁市马山县是该项目的国家试点项目县，实施三年多来取得了一定的成效，但是在项目综合管理、人力资源管理和成本管理等三个方面还存在一定的问题，影响了项目的发展。因此，应当从强化项目综合管理，完善规划建立管理体系；优化项目人力管理，形成合力提高效率；增加成本投入，规范管理，保障实施等三个方面进行完善。
　　[关键词]妇女"两癌"检查与救助；项目；对策
　　[作者简介]黄家玉，广西大学物理科学与工程技术学院2011级工程硕士研究生，南宁市妇女联合会发展部部长，研究方向：项目管理，广西南宁，530004
　　[中图分类号]C913.68[文献标识码]A[文章编号]1007-7723（2013）06-0087-0004
　　随着环境的变化与发展，在全世界范围内，乳腺癌与宫颈癌（简称"两癌"）已经发展为女性健康第一、第二大恶性肿瘤，严重威胁妇女生命安全。我国是一个农业大国，农业人口比重较大，占农村人口约一半的农村广大妇女的身体健康问题逐渐被政府重视。农村妇女"两癌"免费检查与救助项目正是从国家层面提出的、普惠于农村妇女的公共卫生服务项目，它把国家政策中促进基本公共服务均等化转化为具体实践，使公共财政惠及到农村妇女。南宁市马山县是该项目的国家试点项目县，实施三年多来取得了一定的成效，但是在项目综合管理、人力资源管理和成本管理等三个方面还存在一定的问题，影响了项目的发展。要使该项目获得更好的效果，需要解决和完善上述三个方面存在的问题。为使南宁市妇女"两癌"检查与救助项目获得更大的进展，笔者就具体的工作经历，针对这三个方面的问题进行了思考，提出一些对策建议，以期能抛砖引玉。
　　一、南宁市妇女"两癌"检查与救助项目实施的成效
　　自2009年开始，马山县作为南宁市唯一的国家试点项目县，开始实施农村妇女"两癌"免费检査项目，实施时间为三年（2009～2011年）。项目实施三年来，该县农村妇女"两癌"检查试点项目取得了阶段性成果。一是促进了公共卫生服务均等化。作为国家重点公共卫生服务项目试点，财政投入项目资金400多万元，对8万多名农村妇女进行了"两癌"免费检查，对几十名"两癌"患病贫困妇女发放了专项救治基金，一定程度上降低了治疗成本和患者死亡率，提高了农村妇女健康水平。二是积累了一定的项目管理经验。马山县政府从顾大局、保民生的高度，制定工作方案，认真组织和推进。在工作实施的过程中，逐步完善工作流程，规范咨询和"两癌"检查技术服务；各级妇联组织积极引导，做好符合检查条件的农村妇女的思想工作以及引导、跟踪服务工作。三是全面超额完成项目工作任务。2009年至2011年马山县项目任务数为宫颈癌检查55700人，乳腺癌检查5000人；实际进行宫颈癌检查76531人，进行乳腺癌检查6863人，有力地保障了妇女群众的健康。四是提升了妇女的卫生保健知识。通过深入社区、农户家中，广泛进行"两癌"检查项目和"两癌"预防知识的宣传，有效提高了目标人群预防"两癌"知识的知晓率和检查的参与率。
　　二、项目实施存在的问题
　　试点项目实施以来，有效地控制了试点县威胁农村妇女健康的危险因素，提升了"两癌"的早诊早治率和患者的生活质量。但是，相比国内外各地相同项目的发展情况，依然面临诸多问题。笔者结合问卷调查、走访调查的数据，认为项目实施在综合管理、人力资源管理和成本管理等三个方面还存在一定的问题，影响了项目的发展。
　　（一）项目综合管理需要强化
　　南宁市农村妇女"两癌"免费检查与救助项目在项目综合管理方面存在以下几个问题：
　　一是重视程度不够，覆盖面和普及面进展不大。试点项目实施以来，全国各地区取得了不同程度的发展与进步，十多个省市将项目纳入政府各类重点工程，增加财政投入，扩大目标范围，使"两癌"免费检查能够惠及更多的农村妇女。南宁市作为广西的首府，在投入方面未能跟上步伐，导致此项工作的覆盖面和普及面进展不大。
　　二是组织机构不够健全，机构分工不够明确。实践证明，项目得以顺利开展，高规格的组织机构是非常必要的。农村妇女"两癌"免费检查与救助项目的实施涉及政府、卫生、妇联、财政等多个部门，需要各部门合作共事。经过分析全国各地的项目领导小组构成，发现很多省市项目领导小组组长由省市级领导担任，领导小组规格高，为"两癌"检查工作的顺利实施提供了领导支持和组织保证。南宁市试点项目在工作方案中，虽然明确项目由卫生部门、妇联组织负责，但具体组织和分工等工作不够明确。
　　三是服务体系不够健全，政策保障有待完善。一方面，组织机构的领导参与性不强，难以制定出一整套的制度、政策、标准，协调更多的人力、物力和财力来推进项目更进一步的实施。另一方面，参与的组织机构领导级别不够，与其他地市由市级党委、政府领导担任相比，相差了两个层次。
　　四是检查指标不够规范，标准体系有待建立。目前存在标准缺失、不够全面的问题。项目需要在"两癌"检查操作规程、项目宣传发动规程、医疗人员工作细则、项目工作人员工作职能、项目人员培训标准、患病妇女跟踪回访、项目绩效保障标准、项目资金落实、患病妇女救助细则等方面的标准体系都应该进行建立和规范。
　　（二）项目人力有待增强
　　分析试点项目的现况，就人力资源管理而言，存在以下几个方面的不足和挑战：
　　一是团队建设有待规范，工作职能不够明确，或多或少存在组织不健全，工作职能不够明确，团队工作人员缺乏有效的管理和约束机制，具体办事人员缺乏工作的能动性等问题。
　　二是技术队伍培训不够，培训单一，流于形式。开展工作的主体人员接受培训的机会不够，没有开展专题的专业课程研究，以会代训的培训方式是比较常见的，培训工作往往流于形式和表面。三是宣传团队未能规范，缺乏强大媒体支撑。负责宣传的卫生、妇联的工作人员存在没有受过项目专业培训的现象，服务形式往往存在于口传心授，服务形式单一。
　　四是奖励机制未能健全，绩效考评监督缺乏。由于项目经费不足，绩效考评体系缺乏，往往影响了工作人员的工作积极性。
　　（三）项目成本有待提高
　　分析试点项目的情况，主要存在以下几个方面的问题：
　　一是工作经费预算不足，日常管理受到影响。在项目实施过程中，除项目的检查费用以外，还需要包括宣传动员会议费用、项目推进新闻媒体宣传费用、工作人员下乡宣传设备交通费用、宣传资料印制费用、技术人员培训费用、工作督查交通费用、患病妇女回访工作人员交通费用等工作经费，但是在试点项目中，没有将工作经费纳入项目整体预算。
　　二是医疗设备预算不足，未能纳入财政预算。项目的经费预算仅是每个项目所需要的一次性用品等材料费，不包含其他大型医疗检测设备，然而这些检查仪器，并不是所有医院都具备的，这样给筛查工作造成了一定的难度。
　　三是检查经费预算不足，妇女需求超过指标，项目的实施仅限于国家确定的试点项目县，相对于南宁市拥有250万名农村妇女的实际，受益率仅达到5%。
　　四是救助资金来源单一，配套资金没有保障。患病妇女中，仅有20多位贫困妇女获得每人1万元的项目专项救治基金，相比较于全国部分地区形式各样的救助资金，南宁市救助资金来源单一。
　　三、项目实施取得更大进展的对策思路
　　为使南宁市妇女"两癌"检查与救助项目获得更大的进展，应当从强化项目综合管理，完善规划建立管理体系；优化项目人力管理，形成合力提高效率；增加成本投入，规范管理，保障实施等三个方面进行完善。
　　（一）强化项目综合管理，完善规划建立管理体系
　　针对该项目在发展中存在的组织机构不够健全、服务体系不够完善、技术指标不够规范等情况，笔者认为应该从以下三个方面入手，强化对项目的管理。
　　1.制定明确的项目规划。目前，北京、湖南、内蒙古、重庆等地市的农村妇女"两癌"免费普查与救助取得了显著的创新成果，将项目纳入为民办实事项目，在辖区范围内全面铺开。南宁作为广西的首府城市，应配合建立首善之区称号的需要，将项目纳入全市为民办实事项目，明确项目实施的总体目标和年度目标，明确项目实施的五项主要内容（妇女"两癌"检查、项目人员培训、增强农村妇女的保健意识、为患病妇女开展救助、形成工作长效机制），明确项目实施的五个过程、六个关注点，力争阶段内受益率达到50%以上，探索建立以政府主导、多部门协作、区域医疗资源整合、全社会参与的妇女"两癌"防治模式和协作机制，提高医疗卫生机构的服务能力，逐步提高广大农村妇女自我保健意识和健康水平。
　　2.构建项目政策保障体系管理。保障政策是项目得以实施的坚强后盾，该项目主要抓好以下几点：一是优化组织机构，提高领导参与，要提高组织机构的管理层次，明确组织机构的组织部门，成立由政府为最高领导机构，包含卫生、妇联、财政、民政、人社、红十字会等参与部门的领导小组，明确组织机构各部门的工作职能，提高组织机构责任人的层次；二是规范项目管理，出台相关文件，要围绕项目的实施情况，建立完备一系列的政策支持体系，为整个项目的实施提供政策保障；三是强化合作意识，确保资金来源。对于此类公益性的扶贫项目，应该尽量强化合作意识，充分争取支持，确保资金来源，至少由配套资金、统筹整合资金和社会资金三个部分组成，配套资金主要由上级专项经费拨付和地方财政配套；统筹整合资金主要由政府专项救助资金、农村新农合统筹、低保统筹组成；社会资金主要来源于社会基金会或企业救助项目、政府部门专项募捐、上级部门专项救助资金。
　　3.构建项目技术标准体系管理。为保证项目的顺利实施，构建项目技术标准体系管理是非常必要的。应抽调相关方面的专业人士组成标准起草工作领导小组，专门负责项目技术标准的起草，以建立符合实际的检查标准体系，主要包括：明确的项目实施工作流程（确定人群、临床人员、开展检查、检查公示、信息收集和管理、患病妇女救助六大流程）、明确"两癌"临床检查流程图（流程图是项目实施的核心，也是技术、科技含量较高的技术工作，必须在流程中考虑到前、中、后的各个环节的流程，满足各个环节的需求）、明确项目监督评估的各类指标（监督内容、监督形式、评估指标、督导次数和覆盖面、质量控制指标等）。
　　（二）优化项目人力管理，形成合力提高效率
　　政府主导行为的公益性项目确定后，关键在于执行力，执行力的主导就在于人力建设。下面从以下几个方面对该项目人力管理进行分析：
　　1.明确人力管理的主要过程。该项目涉及人员多、部门多，要求要有周密的人力资源管理计划，笔者认为至少应把握三个过程：一是制定人力资源计划过程，需要考虑项目中的人力资源需求、惯例、干系人需求等，还需要考虑各种连带关系，如识别涉及到的工作职能部门、项目角色、工作职责、所需技能以及报告关系，并编制人员配备工作计划，并与相关机构、部门进行初步的沟通，建立起初步的组织结构图。二是建设项目工作团队过程，关键是要确定项目领导机构组成、管理人员组成和临床人员的组成。该项目的领导机构主要负责人必须是要能够有能力协调各部门的人，这样才能有效地和各职能部门进行人员沟通，达到人员顺利组建的目的。三是管理项目工作团队过程，关键在于明确项目人员的分工，提升团队成员工作能力、营造团队成员互动氛围、建立团队绩效机制。可以通过制定激励措施、开展有效开放的互动模式、制定沟通管理冲突解决问题的相关制度等方式，建立相互之间信任与合作的亲密关系，激发团队成员的工作积极性和凝聚力。

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