2.城乡教师结构逐步得到优化，年龄结构的差距依然明显
教师学科结构分析表明，城乡教师的均衡程度逐步提高，尤其是农村学科教师矛盾较为突出的音、体、美、信息技术、劳动技术教师城乡差距已经较小。2004年，这5门学科教师的比例城市为14.66%、县镇为13.05%、农村为11.69%;2013年，城市为14.36%、县镇为13.61%、农村为13.37%。但是，农村学校规模普遍较小，少于240人的小学在校生数约1500万，占比68.06%;少于120人的小学在校生数约540万，占比24.87%。[7]这些学校的教师数一般在5?15人，约5所学校才能拥有一名音乐教师，3所学校才能拥有一名体育教师。
教师年龄结构分析表明，城市、县镇、农村学校31?50岁教师的比例不断提高，城市每年提高约1.70个百分点，县镇每年提高约2.10个百分点，农村每年提高约2.20个百分点。农村教师的年龄结构优化速度基本和县镇持平，高于城市。2013年，31?50岁的农村教师比县镇教师约低4.66个百分点，比城市教师约低5.82个百分点。2004-2013年，虽然31?50岁的农村教师不断提高，农村教师年龄结构得到优化，但城乡教师的年龄结构差距依然比较明显。（见表3)
3.城乡教师质量差距呈现恶化的态势，农村教师质量堪忧
教师学历水平分析表明，2004-2013年，城乡教师学历水平普遍提高，但城乡差距反而有恶化的趋势。（见表4)
2004-2010年，城乡教师学历水平差距持续拉大。2011年，农村一城市差距与农村一县镇差距有所改善。2011年与2010年相比，农村教师学历指数提高幅度为0.14,与2004-2010年期间平均每年0.18的增速相比有所放缓；县镇教师学历指数不仅没有继续增加，反而降低了0.14;城市教师学历指数没有继续增加。2012-2013年，农村与城市、县镇相比，教师学历水平差距持续扩大。2004-2013年，城乡教师学历差距持续扩大，而且扩大的幅度增加。
城乡教师职称分析表明，2010年以前，城乡教师职称整体表现出不断提高的态势，此后基本保持稳定的状态。2008年以前，农村与县镇教师职称水平的差距逐年降低，之后出现拐点，教师职称水平的差距逐渐拉大，2012年反而回到了2006年的差异水平，农村与县镇差距表现出恶化的态势。2009年以前，农村与城市教师职称水平的差距逐年降低。
义务教育师资城乡均衡配置政策评估发现，数量指标方面，城乡师资差距有所改善，但差距仍然较为明显；农村教师学科结构与年龄结构均有所改善，城乡差距缩小，但远未实现均衡，农村教师数量不足、工作负担重的问题依旧较为突出。质量指标方面，城乡教师学历差距的形势不容乐观，甚至有持续恶化的趋势，城乡教师职称差距出现波动和改善的情况，但整体上仍旧存在较大差距。我国师资城乡均衡配置政策整体上取得了一定的效果，但执行效果与政策目标不相匹配，存在较大的差距，政策失真问题严重。
(四）政策设计与执行的失真
第一，义务教育师资配置过程中，部分县（区）政府和学校存在权力寻租行为。一方面，教师具有很强的向城性流动意愿；另一方面，县（区）政府和学校在教师初次分配和在职调动中掌握很大的自由裁量权，一定程度上决定了哪些教师在城镇工作、哪些教师在农村工作，政策实施过程中容易滋生权力寻租行为。
第二，教师城乡交流或支教政策执行中，部分县（区）出现抵制政策、敷衍政策、架空政策等失真行为。由于教师和学校的反对、配套政策缺失，导致该项政策在实践中很难推动，即使执行效果也十分有限。调查中，有1个县（区）对教师交流或支教政策采取抵制行为，执行3年后发现效果不好，中止执行；有6个县（区）对政策的执行停留在最低程度上，以应付上级检查；有1个县（区）对政策的执行停留在宣传上。三类地区合计占比66.7%，大部分县（区）政策执行失真。
第三，绝大多数城镇学校在选派支教或交流教师时选择表现不佳或新任教师，甚至将支教或交流作为惩罚手段；也有学校强制执行，挫伤了教师支教或者交流的积极性，甚至存在城镇学校向农村学校支付经费代替教师支教的现象。在有关的访谈记录文本中，报告城镇学校派出教师质量不高的文本覆盖率高达93.4%,极少有学校选派优秀的骨干教师参与支教或交流。
第四，大部分参与支教或交流的城镇教师工作态度消极，甚至利用社会关系不到岗，对农村学校带来消极影响。在相关的访谈记录文本中，反映支教教师态度消极的文本覆盖率为63.4%。由于上班距离远、农村学校缺乏对支教或交流教师的约束机制、交流时间短等原因，很多支教或交流教师工作态度不积极，却依然享受农村支教津补贴，收人高于农村本校教师，不仅没有发挥优质师资的作用，而且挫伤了农村教师的工作积极性。
三、城乡均衡配置政策失真原因分析和改进建议
(一）师资城乡均衡配置政策失真原因
义务教育师资城乡均衡配置政策失真的直接原因是农村工作条件艰苦，生活、交通不便利；农村教师津补贴力度过低，不足以形成对优秀教师的吸引力；教师培训缺位，农村教师参与有效培训的机会过少；农村教师职称评聘难度大、职业发展速度缓慢等。根本原因在于当前的义务教育管理体制机制障碍，以及由此导致的制度约束。
第一，义务教育师资配置政策缺乏顶层设计。教育效果的显现具有长期性和滞后性，并且义务教育的收益具有突出的外溢性特点，再加上政绩考核等原因，政府往往缺乏足够的动机将有限的财政、编制、社会保障等资源用于长效性的师资城乡均衡配置。师资城乡均衡配置客观上要求增加农村教师编制、提高农村教师津补贴标准、实施倾斜政策、完善配套设施等，这均需要教育、编制、财政、人社等部门的协同合作，充分发挥不同职能部门的作用，综合运用不同资源，形成有效的政策体系。
第二，"省级统筹，以县为主"的义务教育管理体制，是制约经济欠发达地区实现城乡师资均衡的重要体制障碍。增强农村教师吸引力，需要统筹城乡教师工资福利，大幅度提高农村教师岗位津补贴。2013年，我国义务教育教师工资福利支出达6.54亿元，占经费支出总量的66.16%。教师工资福利是义务教育经费支出中最重要的组成部分，县级财政尤其是经济发展水平较低的县（区）没有足够的能力实现统筹。
第三，教师编制标准不适应农村教育需求，造成农村教师数量紧缺。我国中小学教师编制标准相当长时间是按照2001年颁布的《关于制定中小学教职工编制标准的意见》执行，主要按照学生数核定教师编制且向城市倾斜，在当时具有一定的合理性。随着大量小规模学校出现，原有编制标准导致农村教师总量超编而实际缺编。2009年，中央编办、教育部、财政部关于进一步落实《国务院办公厅转发中央编办、教育部、财政部〈关于制定中小学教职工编制标准意见〉的通知》强调，参照县镇标准核定农村中小学教职工编制，虽然对编制标准做了调整，但未向农村学校倾斜。2014年，中央编办、教育部、财政部颁布的《关于统一城乡中小学教职工编制标准的通知》提出，将县镇、农村中小学教职工编制标准统一到城市标准，对农村边远地区适当倾斜。该项政策执行效果有待进一步监测，但在目前"财政供养人口只减不增"的刚性约束下，实现该目标面临严峻的挑战。
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