【摘 要】 公共财政体制改革是优化高校预算管理的外部因素，管理环境的变化是优化高校预算管理的内在动力。从实践效果来看，高校预算管理存在诸多问题，制约预算管理水平的提高。文章结合新《高等学校财务制度》的要求，从预算环境、预算编制、预算执行与控制、预算监督、预算绩效评价、决算管理等环节，提出探讨性的优化策略。

　　【关键词】 预算管理； 财务制度； 绩效评价

　　中图分类号：G647.5 文献标识码：A 文章编号：1004-5937（2014）13-0124-03

　　一、优化高校预算管理的必要性

　　（一）外部因素：公共财政体制改革

　　从2000年开始，公共财政体制进行了改革与创新，以部门预算、政府采购制度、国库集中收付制度、非税收入管理等为主要内容的改革陆续实施。高校预算管理作为公共财政预算体系的重要组成部分，需要同步改革与优化，重视财政改革的导向作用，使高校预算管理与公共财政体制改革相衔接。改进与创新预算管理模式，有利于提升高校预算管理水平，为财政管理、政策制定提供可靠的数据参数。

　　（二）内部因素：高校内部管理环境的变化

　　随着高等教育体制改革的深化，高校经费来源多元化、经济活动多样化的局面逐步形成，预算管理的内容和方式越来越复杂。高校管理环境的变化，对预算管理提出了更高的要求，优化高校预算管理模式势在必行。

　　1.经费来源多元化

　　政府是高等教育的办学主体，由于财政资金的稀缺性，高等教育确立了政府和学生共同承担教育成本的原则，即以政府财政拨款为主，以学生缴纳费用为辅，接受社会捐赠、助学基金为补偿的多聚道经费投入机制。由此，高校经费来源多元化格局逐步形成，其中：财政拨款是高等教育经费的主要来源，学费、住宿费等事业收入是高校教育经费的重要组成部分，企事业单位提供的科研经费、社会捐赠、助学基金以及其他资金收入是高等教育经费的有益补充。加强高校预算管理，可以合理配置教育资源，促进资源利用效益最大化。

　　2.经济活动多样化

　　高等教育承担着培养人才、科学研究、服务社会的重大任务。然而，随着高等教育规模迅速扩张，逐步实现了从精英教育到大众化教育的过渡，高校不再仅仅局限于从事于教学、科研活动，经济活动日益多样化。例如：设立校办企业、对外投资和资产出租出借活动频繁；扩展学校规模，加大新校区建设；向银行举债筹措资金，且金额较大等。高校经济活动的多样化，要求预算管理更加科学化、精细化。

　　二、高校预算管理存在的问题

　　自1994年《预算法》颁布以来，经过一系列的改革与发展，预算管理的重要性已得到普遍认可。随着高等教育体制改革的不断深化，预算管理越来越受到重视，高校预算管理工作取得了一定的成效，对加快高等教育事业发展起到了促进作用。然而，受当前高等教育体制和高校管理制度的制约，高校预算管理存在诸多问题，影响预算管理作用的发挥。

　　（一）预算管理意识淡薄

　　由于缺少有效的宣传，部分高校对预算管理的缺乏足够的重视，许多预算只是在走形式。广大教职工甚至领导干部预算管理意识淡薄，参与预算管理的积极性不高，错误地认为预算管理只是简单地“分钱”，导致财权与事权没有形成有机结合。此外，教学部门、科研单位、管理部门也缺乏主动参与意识，被动地接受财务部门下达的预算指标，不利于调动理财的积极性。

　　（二）预算编制准确性不高

　　预算编制涉及到学校管理的各个方面，覆盖面广，需要校内各部门之间紧密配合。目前，大部分高校的预算管理工作由财务部门负责，并没有设置专门的预算管理机构。由于财务人员只是临时参与预算编制，对各部门的实际情况了解有限，基础数据准确性较差，预算项目缺乏量化分析和科学论证，往往造成项目规划与资金供求相脱节，导致预算缺乏全局性、持续性和长期性，使得预算管理的资源配置作用不能充分发挥。

　　（三）预算编制方法不科学

　　高校预算编制普遍采用增量预算法，这种方法主要以上年度的实际支出为基数，采取“基数+增长”的方法编制。虽然增量预算法操作起来简单方便，但由于基数本身可能存在一些不合理的因素，容易形成刚性支出，“滚雪球”式的预算项目金额逐年增大，固化了资金的分配格局，不利于调整和优化支出结构，导致各部门缺乏增收节支的积极性，造成资金使用效益下降。

　　（四）预算编制与执行脱节

　　预算方案一经批准，就具有权威性。然而，由于高校缺乏完善的预算控制系统，预算执行随意性大，预算项目追加和调整频繁，经费执行偏离预定轨道，存在“预算归预算、执行归执行”现象，加剧资金供给矛盾，严重影响预算管理的权威性。例如，在预算执行中频繁调整预算，甚至有些项目先支出、后立项，然后再追加预算，使得资金流向与预算控制脱节，削弱预算管理的严肃性。

　　（五）缺乏预算绩效评价机制

　　预算绩效评价是预算管理的重要环节，它强调的是责任和效率。在实际工作中，许多高校只注重预算编制、预算执行环节，忽视了对预算执行结果进行绩效评价。理论上讲，预算项目在实施之后，应当评价是否达到了预先设定的目标。然而，由于缺乏相应的考核与评价机制，也没有实施应有的奖惩措施，使得预算管理流于形式，资金使用效益低下。

　　三、《高等学校财务制度》中关于预算管理的规定

　　2012年12月，财政部、教育部印发新修订的《高等学校财务制度》（财教〔2012〕488号，以下简称《制度》），《制度》中关于预算管理的规定，主要体现在以下几个方面：

　　（一）明确预算管理办法

　　预算管理办法是开展预算管理工作的基础，具有指导性。《制度》规定：“国家对高等学校实行核定收支、定额或者定项补助、超支不补、结转和结余按规定使用的预算管理办法。”该办法遵循了《事业单位财务规则》的基本要求，并结合高校预算管理的特点，不仅适应了预算管理体制改革和事业单位改革的需要，还满足了高校预算管理的要求。

　　（二）完善预算编制、审批和调整程序

　　开展预算管理工作，首先要明确预算编制的原则、程序和方法，规范调整程序，使各个预算管理的环节都有章可循。《制度》完善了预算编制、审批和调整程序，例如：预算方案由学校财务部门提出，经学校领导班子集体审议通过后，才能上报教育主管部门，经主管部门审核汇总，最后报财政部门审批；如果预算方案有较大调整，应由主管部门审核后报财政部门调整预算。

　　（三）增加决算管理的内容

　　决算是预算结果的反映，为促进预算管理绩效化，需要加强决算管理工作，形成预算与决算的互动机制。《制度》对决算管理进行了规范，要求高等学校编制年度决算，并及时上报教育主管部门，由教育主管部门审核汇总后报财政部门审批；加强对决算数据的审核与分析，保证数据的真实性、准确性。此外，为便于决算分析，《制度》完善了四个方面财务分析指标体系，其中预算管理指标包括预算执行率、财政专项拨款执行率。

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