2 州级偏离性立法权下的环境立法

　　联邦宪制改革对立法体制所做的重大调整还包括明确增设州级偏离性立法制度。在德国宪法二级竞合立法体制的背景下，各州所享有的偏离性立法权实际来源于竞合性立法。此次明确的偏离性立法将在环境行政法未来的新格局中产生深远的影响。具体而言，联邦宪制改革对基本法原第七十二条第三款进行了重要修订。据此，各州就有关环境事项通过设定州内法律对联邦法律做出偏离性（不同）规定，其中最重要的当属自然与风景保护（除自然保护的一般原则、物种保护或海洋自然资源保护之外）与水资源管理（除与水资源或设备相关的规定外）。也就是说，在涉及上述环境行政的事项时，联邦与各州的法律之间的关系可适用"后法优于前法"的原则。然而，不论从法律效力还是规范内容来看，偏离性立法权均不意味着各州可任意启动偏离性立法以代替联邦法律。

　　就法律效力而言，"后法优于前法"只适用于联邦法律与州级法律可能产生冲突的情形，其针对的只是何者效力优位的问题，并不影响法律本身的效力。在州级偏离性立法产生之前业已生效的联邦法律不会丧失其法律效力，且在州法律不得适用的情形下，仍应适用联邦法律。因此，这是一种"法律适用优位"，其约束的主要是具体的州内行政机关。

　　就规范内容而言，立法范围和技术均可产生偏离。在立法范围上，各州仅能针对上述法定事项进行偏离性立法。除此之外，联邦的具体环境法律以及将与环境有关的欧盟指令转化为内国法的法规均应得到严格执行。在立法技术上，首先要明确的是任何州级偏离性立法均不应偏离联邦环境法的核心原则。在此意义上，所谓的偏离立法实则是一种发端于联邦环境法律政策，但需要通过州级立法权限来产生的法律规范，故其必须符合联邦法律的内在精神，而构成要件与法律后果是否与联邦法一致则过问较少。此种内在精神或原则即为环境立法中不得偏离的内核元素。联邦宪制改革就此虽着墨不多，但一般而言，州级偏离性环境立法不得偏离的法律基础包括宪法、有关联邦法律、欧盟法及基本法第七十二条第三款括号内罗列的除外事项。实际上，各州所拥有的偏离性立法空间也并不大。

　　3 分期立法制下的环境立法

　　与此同时，联邦宪制改革在基本法第一百二十五b条第二款设置了"分期立法制"，以临时限制各州行使偏离性立法权，从而保障环境法典或联邦的新环境法律顺利出台。据此，在2010年之前，各州不得就修订前的联邦水资源法及自然资源法行使偏离性立法权，除非在此期间出台新的联邦环境法。分期立法的目的，显然是为了保障联邦立法机构能够拥有暂时的独占立法权，从而在2009年底之前对企业界及其他相关行业的环境行为进行统一协调的立法，以规范环境许可程序。当然，联邦议会也可在制定相应环境程序法时明确规定各州不得再进行偏离性立法。不过，根据基本法的有关规定，此类规定须获得联邦参议院的批准。这一系列联邦宪制改革的安排，均是为了通过一部统一的环境法典来消除环境许可立法版图上这块"布满补丁的地毯"。

　　三、德国新环境行政法

　　环境法典草案失败后，新的德国环境行政法全面出台。其中最为核心的两部单行法--《水资源管理法》与《自然生态保护法》均来源于环境法典草案，但在立法过程中经历了一些修订。另外还有《非离子放射防护法》与《环境法规清理法》两部单行法案。以下对刚生效的这四部新环境行政法做一简单介绍。

　　1 新《水资源管理法》

　　德国水法的法制发展历来是支离破碎且混乱不堪的。德国现代水法起源于1907年巴伐利亚州水法与1913年普鲁士水法。但直至1960年第一部原西德统一水法出台时，围绕着基本法原第七十五条关于水法立法权限的内容与范围之争仍未停止。只是到了最近联邦宪制改革之后，一部全德国范围内完整意义上的水法方才浮出水面。已生效的新《水资源管理法》设定了四个框架性目标：全面替代原水资源管理法的框架；将水资源管理法规系统化和统一化，以克服复杂模糊的水资源法规难以理解和不便执行的缺点；转化欧盟指令；在必要条件下将各州法规纳入联邦法律框架内。

　　在此框架下，新的《水资源管理法》对旧法进行了一系列重大修订，从而使水资源管理法律体系更为条理化和系统化。这些修订包括：扩充了关于水法基本概念的定义；统一了有关水资源管理的行政许可制度，并使水资源利用行政许可的构成要件基本符合现代环境法；扩充了地上水资源管理法规包括水域维护的统一规定；通过整合土地保护法和废物处理法强化了地下水资源的保护；添加了公共水资源供给的基本原则；将废水处理的框架性法律全面体系化；关于危害水资源物质的法律规定，本法只做原则规定，具体关于有害物质的确认要件和设备要求由联邦行政法规予以设定；全面完善了关于洪水防护的法规；首次引入了对于水资源管理采取必要措施时容忍与许可的法定义务以及相应的补偿法规。另外，新法还对《环境影响评价审查法》进行了修订。

　　水资源管理事项属州级偏离性立法权限范围。理论上，除与水资源及设备相关的规定外，各州均得再行立法。然而，就水资源政策的专业性而言，一部统一的联邦法律即可满足有限的调整需求，无须再启动基本法提供的偏离性立法平台。

　　2 新《自然生态保护法》

　　德国自然生态保护立法始于1976年，其立法基础是基本法原第七十五条下的联邦框架性立法权。因此，德国的现代自然生态保护法是联邦法与州法的结合体。联邦宪制改革后，框架立法融入竞合立法体系中，更易于整合两级体制下的立法资源。因此，该法修订的目的与上述水法的修订目的大致相似，首先，是为了广泛整合各类立法资源。其次，由于自然生态保护属州级偏离性立法范畴，因此，宪法规定的关于自然生态保护立法中不得偏离的一般原则亦须予以具体化。不过，确切地说，这只是设定了一些工具性的框架。在新法中，宪法所谓一般原则体现在某些具体条款中。再次，该法的修订也是为了确保代际自然生存基础以及生物物种多样化。

　　3 《非离子放射防护法》

　　非离子放射性物质的危害系由人群接触引起，实属人身健康范畴，与环境保护本无任何实际关联，将其纳入2009年环境法典草案多少令人感到意外。至于为何将此对象纳入新的环境立法体系，草案并无任何立法说明。不过，根据联邦议会党团的主张，对非离子放射危害的防护一直存在法律漏洞，且缺少能够真正适用于人群的法律规范，尤其是保护未成年人不受人为紫外线辐射危害的相关法规缺位。科学研究表明，紫外线辐射是皮肤癌产生及发病的决定性因素。此外，原有的联邦辐射防护法的相关规定也有必要修订扩充，以弥合对非离子放射物引起的环境危害防护方面的法律漏洞。由民间自发组织的防护活动也并不成功，因此，有必要进行该项立法。新法对必须进行非离子放射的相关企业提出了框架性的法定要求，而如何将这些要求具体化则交由具体行政法规的制定者去考量。根据宪法，执行法律属各州行政职权。新法出台后，各州行政的执行运作成本并不会大幅增加，只是企业在个别情形下可能会承担一定的经济成本。

　　4 《环境法规清理法》

　　现有的联邦环境法律中有一部分规定已不再具有实际意义。颁布《环境法规清理法》的目的即是将此类法规及时废止。此项法律的产生，主要是因联邦宪制改革废止框架性立法后所引起的一大批法规的失效。此类法规均已由统一的联邦法律予以替代。由本法及《自然生态保护法》和《水资源管理法》的颁布而引起变动的相关联邦环境法律包括辐射防护法、环境影响评价审查法、环境污染损害法、环境救济法、建筑法、基因技术法、爆炸材料法、环境统计法、联邦环境局法、联邦废弃物法、废水排放法等。

　　四、德国环境行政立法的经验总结

　　自20世纪50年代经济重新起飞之后，德国开始启动环境立法，经历了近半个世纪的环境立法实践。从环境法典草案的酝酿到失败，到联邦环境立法体制的改革，再到新的环境行政法体系的重构，体现了一个老牌成文法典国家为承担过度全球化而带来的国家环境责任所付出的艰辛努力。由上述对德国新环境行政法体系形成过程的简要介绍，可总结如下几点经验：

　　首先，法典化是德国法制基本特征，而统一法典则更是单行法林立的环境行政领域之一大趋势。德国民、刑二典均形成于19世纪，唯公法尤其是行政法领域直至20世纪初方有蓬勃发展。盖因德国法制建设与其法治发展程度息息相关，而行政法制之发达，乃一国法治真正高度发展之产物与标志。由是，德国虽于19世纪即有奥托·迈耶氏等公法理论之巨匠，却及至战败之后方被动进入民主法治国家行列，从而渐渐发展出诸如《行政程序法》之类在世界范围内具有示范意义的法典。在德国行政法理论上，环境法系特别行政法的重要分支。环境行政统一法典化，将是德国行政法统一法典化道路上的重要里程碑，惜未能成功。不过，整合各类支离破碎而结构类似的实体规范，统一各种与环境行为相关的行政程序，可以大大节省有限的立法资源与行政资源，其积极意义不容忽视。

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