其次，德国环境法典二度夭折，昭示了环境行政统一立法之不易。初次失败，系因原基本法立法权限架构下联邦与各州的环境立法权限划分不够明确，导致联邦统一立法举步维艰，甚或不能产生一部完整的环境法典草案。在此背景下，德国启动联邦宪制改革，对环境立法体制做出重大调整，终能扫清立法障碍，并得以将酝酿几十年的理论化为一部体系严谨的草案。应当说，草案的成功推出，归功于宪法这一"最高领导者"对于行政法的"伟大领导"，其作为上位法的基本框架作用展现无余。然而，草案的最终失败，也说明了理论转化为实践的不易：一方面，草案仍受到利益集团的抵制；另一方面，草案本身结构过于复杂，不易执行。

　　最后，草案未获通过，却并非对其全盘否定，更不意味着几十年的努力付之阙如。草案中的几大主体部分均基本保留下来，并成为新的环境行政法体系之支柱。统一环境立法始终围绕的两大基本法域--水法与自然生态法，在草案失利后获得重生，消除了此前联邦法与州法之间诸多矛盾模糊之处，使之达致实质统一。《非离子放射防护法》的修订，体现了环境立法的新思路，是环境立法不断跟随科技发展的产物。而《环境法规清理法》则为未来进一步整合环境行政立法提供了可利用的法律平台和灵活的空间。从新法现有的组成体系看，德国环境行政更为侧重对现有资源的利用（水与自然资源）以及对污染的预防（非离子辐射），将此作为环境行政的侧重点，这与一个成熟的工业化国家的经济社会发展程度相匹配。

　　五、对中国环境立法的启示

　　他山之石，可以攻玉。上述德国环境行政立法的经验，带给中国这个新兴市场国家诸多丰富启示。其中对中国未来的环境立法颇具启发意义的，可总结为以下几点：

　　第一，关于环境立法体制。真正的市场经济国家必为法治国家。而德国自二战后确立的基本法宪制框架，即为其以法治国基石。宪法之上，空无一物，是以言出即行，制改则通。德国环境立法之混乱局面，系因原联邦与各州立法架构模糊不清所致。而通过联邦宪制改革，重构联邦与各州之间的立法体制，即可廓清彼此立法权限，扫清统一立法的法理障碍，从而整合立法资源，使之统领行政执行。而各级行政机关的重大环境决策原则，均已在联邦统一立法及各州单独立法中予以明确。整合行政资源使之统一于综合性的行政程序这一类重大决策，亦无可能由各利益相关的行政部门层层讨论或干预。若能使立法机构的环境立法决策与调控来真正主导日常环境行政治理，在遇及重大决策机制瓶颈时，再以宪法改制来破局，方为环境法治走上正轨的标志，亦是平衡市场经济与环境可持续发展的内化要求。中国虽为单一制国家，但中央与地方、部门与部门之间在环境立法与行政的架构和操作上存在诸多模糊及不确定之处。虽然《中华人民共和国立法法》早已明确了地方立法应遵守上位法律的原则，但由于各地方及部门在环境政策上的利益分歧，导致在实际立法操作中统一立法的空间较小，而分割立法（或亦可旧偏离立法）的弹性很大。如何处理好这些利益纠葛与纷争，是未来环境立法的一大挑战。

　　第二，关于环境基本法。统一的环境立法构想，非唯德国独有。中国自20世纪80年代制定环境保护法以来，已形成了以污染妨害法、自然资源法和能源法等几个部门为主的多种单行法并行的格局，并逐步完成了由环境私法向环境公法的角色转换，使环境法成为行政法的一个重要分支。如此繁杂的单行法，亟须一部环境基本法来统率专业环境法，以梳理各类环境行政。20多年前修定的《中华人民共和国环境保护法》早已过时，实际上已被各种专门环境立法架空。其未来之命运，或被废止，代之以一部新的环境基本法；或被修订，升格为环境基本法。

　　第三，关于环境法的组成体系。目前中国环境立法较为偏重如何应对环境污染防治，而自然资源及能源保护立法仍不够平衡和完善。德国新环境行政法沿袭法典草案的思路，将自然资源保护与水能源保护作为基本环境法予以规制，并以环境法规清理机制作为中轴，附带整合其他部门环境法。此种思路值得借鉴，中国未来的环境立法，应更加突出将自然资源及能源保护利用作为环境规制基本工具的地位，将环境污染防治作为配置工具。而在立法技术上，亦应汲取德国环境法典草案失败的教训，力避理论与实践的脱节、立法与行政的脱节。

　　总之，中国的环境立法，应学习德国环境行政法的实践精髓，即由立法机构通过立法调控环境行政法从而引导环境行政。在此前提下，借鉴德国的环境法体系构成与立法技术，及时推出一部环境基本法，并由其统率自然资源与能源开发、利用和保护为主，环境污染防治为辅的环境法体系。

 

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