摘要：土地对农村养老保障具有重大作用，土地的养老保障功能是我国传统农村养老的重要基础。但是，新时期集体土地流转、征收对新型农村社会养老保险法律制度的实施与完善产生了重大影响。因应于这一背景，必须在农民土地权益实现的视角下观察、分析和完善新型农村社会养老保险法律制度。新型农村社会养老保险既不能过度依赖土地的保障功能，又不能完全忽略土地本身的价值，必须通过机制创新使集体土地流转、土地征收和新农保最大限度地发挥出制度绩效。
关键词：社会保险法；农村社会养老保险；土地权益；土地流转；土地征收；集体组织
中图分类号：DF475文献标志码：A文章编号：1001-862X（2013）06-0127-005
长期以来，我国农民普遍依赖土地、家庭等传统养老方式，同时辅以政府和集体的养老救济。但是，城镇化的加速推进，老龄化社会的提前到来，使得传统的养老方式无法保障我国农村老人的基本生存权。新型农村社会养老保险法律制度是现代社会保障体系中不可或缺的重要组成部分。《社会保险法》对新型农村社会养老保险的规定，仅是概括性、宣示性的，尚未有具体的法律保障农民养老保险权的充分实现。所以，必须制定关于农村社会养老保险制度的操作性法律规范，对义务主体、权利主体等根据不同情况作出不同规定，以完善新型农村社会养老保险义务主体的法定责任，并满足新型农村社会养老保险权利主体的实际需求。
一、现状与动因：农村土地的养老保障逐渐弱化
实际上，土地既是农民维持生计不可或缺的生产资料，土地收益又是农民养老储蓄金的来源。对年老病弱、不善于农业经营而且也没有其他额外收入的农民，只能依靠土地收益来生存，这就是土地的保障性功能，也是一种传统的养老模式。根据我国土地权属法律制度的规定，农村土地一般属于集体所有，农户只拥有土地使用权而无所有权。土地的保障作用主要来源于土地的生产经营，但随着社会的发展和消费水平的不断提高，农民的养老成本也在不断增加，仅仅依靠传统的土地生产经营是远远不够的。2009年全国统计年鉴显示，2008年底农村居民人均纯收入为4760.62元，其中农业收入为1426.96元，占到总收入的30.0%。2008年农村居民家庭平均每人生活消费支出3825.79元。[1]这就充分表明，农民单纯靠土地生产经营已经完全不能保障他们的日常生活所需，更无法耗费一定的经济资源来解决家中老人的医疗问题。因此，现实中已不可能只通过土地来保障农民的"老有所养"，"土地养老"这一传统养老模式的实际功能已逐步弱化。
二、表象与效应：农民土地权益对新型
农村社会养老保险法律制度的影响
农民、农村、农业问题是我国经济和社会发展的核心问题，而这三个问题的解决都离不开农村土地制度。土地是农村养老保障的基础，新型农村养老保险制度的完善与创新，不应该是孤立于我国集体土地制度变迁之外的封闭体系，应该是建立在农村集体土地流转制度背景下产生的高效率的农业经济基础之上，使农民获得更大的物质财富，从而为在我国农村建立新型农村社会养老保险法律制度提供坚实的物质基础，这对于实施和完善新型农村社会养老保险法律制度有着重要的作用。现实中农村集体土地对新型农村社会养老保险制度的完善和实施存在五方面影响：
一是由于初级农产品利润低、耕地面积的减少和人口的增加，土地产出无法真正保障农民养老问题。农业生产面临着自然风险和市场风险。一旦遇上自然灾害，农业生产势必会受到很大的影响；市场经济下农产品完全处于市场竞争状态，因此，农民依赖土地的收入难以有稳定预期。另一方面，由于我国是一个农业大国，农业作为国家的物质基础，出于政治稳定的需求，对农产品价格也作了严格的限制，初级农产品利润较低。依赖土地的农业收入只能够保障农民的温饱，根本无法真正保障农民养老问题。
我国农村人口众多，耕地有限，依据我国目前的情况来看，不仅是人均耕地在减少，我国的总耕地面积也在不断减少。土地作为目前农村人口尤其农民最基本的生产资料和生活保障，正在遭受严重挑战。土地流转的最终目的是为了解决土地抛荒，实现规模化经营以提高土地生产效益，但是在现实中的土地流转不规范，流转中有部分土地并不是最终用于农业发展，而是变为非农用地，这就造成耕地总面积在不断缩减。同时，加上人口数量的不断增加，人均占有量会减少，从利益与成本方面进行考量，单靠一点点农地无法解决农民的养老问题。
由于农业收入较低，导致大部分农村人口流向城市或是另辟其他途径，成为农民工或是兼业农民，只有年长者和年幼者留在家中，这也是目前我国比较明显的空巢老人和留守儿童现象。农地大多被荒废，老人自己没有体力进行农业劳动，也没有什么经济来源，也只能靠子女贴补些零用钱，所以对于老人的养老问题，土地的作用越来越小。
二是由于社会养老费用的不断提高和土地效益增长缓慢，土地提供的养老积累减少。养老费用的不断增长也是农地养老功能缩减的一个重要原因。一方面，由于社会总体的消费水平的提高，导致了无论是农村还是城镇的养老费用都在增长。老人处在生命的最后阶段，身体机能逐渐衰退，生病在所难免，医药费用也是养老费用不可缺少的一部分。另一方面，与传统的养老方式相比，现代养老不仅仅是只要解决好吃穿、住的问题，还包括休闲娱乐、通信、人情往来等，需要支付水电、煤或煤气等费用。随着社会的发展，现在需要养老保障的项目比30年前多出了2倍。标准也在不断提高，以往可能一个月几十块钱就可以保障，而现在或许要还几百块才能保障一个月的基本生活。但是，在环保标准提高和气候恶化的现实下，土地的生产效益增长缓慢，土地带来的相对收入与生活水平及养老费用的提高相比不仅没有增加反而降低了，农民的收入结构正在发生变化。这是土地养老支持程度降低的一个重要原因。从而，这直接影响了农民参保的缴费能力和参保的积极性，因为农民的收入主要用于即期消费，而少有结余用于未来的养老保障。
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