内容摘要：很多学者已经开始将经济法与市场经济中的微观经济问题相结合进行研究。笔者认为经济法在涉及到对公共企业进行规制的过程中，其多法规的综合调整机制是公共企业有效为社会提供公共产品的保障。

　　关键词：公共企业经济法综合调整调整机制

　　在公共企业的市场化过程中，因公共企业的市场化与其公共产品提供职能之间的矛盾是我们需要解决的基本问题。

　　公共企业市场化与公共产品提供职能间的矛盾

　　（一）公共企业市场化的目标定位

　　公共企业其作为一种特殊企业，由于公共企业的"公共性"，即利润归国家所有、国家参与决策、被要求承担社会责任的特点（刘仁春，2005），使公共企业在参与社会经济生活的过程中出现了很多问题，诸如成高本、质量差，效率低等问题在公共企业运行的过程中较为普遍，同时，多数公共企业还存在垄断性经营的特点。因此，从上个世纪八十年代开始，各个国家陆续开始了公共企业的市场化进程，希望通过公共企业的市场化来解决公共企业运行过程中存在的各种问题。在我国市场经济建设的过程中，我们亦着手进行公共企业的相应改革，注意政企分开，引入竞争机制，注意结合公共企业的特点推进其市场化进程，从而达到降低成本、改善质量、提高效率的目的。在公共企业市场化的过程中，使公共企业参与一定的竞争性经济关系，进而在竞争过程中，实现其自身利益的最大化。

　　（二）市场化背景下公共企业的定位

　　应该说公共企业参与市场化过程是市场经济的必然要求。但我们在承认市场在资源配置方面的优势的同时，也应注意到各种企业在参与市场化过程中，由于其自身的特点，使其在参与市场化的具体制度安排上会有一定的不同。首先，公共企业的市场化应以保持其提供公共产品的能力作为前提条件。"公共企业是指持续存在的、以为社会提供具有公共性质的产品和服务为主要经营活动的、且具有一定盈利目标、受到政府特殊管制措施制约的组织化经济实体……"（叶常林，2005）。由此概念可知，公共企业是以"为社会提供具有公共性质的产品和服务为主要经营活动的"企业。对于公共产品的提供是公共企业区别于其他企业的根本属性。因此，即使是在市场化环境中，公共企业参与社会经济活动仍然以其为社会提供公共产品和服务作为其主要的经济活动内容。其次，公共企业的市场化应以接受政府监督作为基本保障。应该说公共产品的属性与市场化本身存在一定的矛盾。因此，我们在允许公共企业作为市场主体参与社会经济生活的同时，必须通过政府（外力）的约束进而实现公共企业职能，且该约束应该是一种常态的过程性约束。

　　（三）如何解决公共企业市场化产生的矛盾

　　1.从经济学角度讲，公共产品本身不适合市场化提供。公共产品是相对于私有财产而言的一类产品，而相对于私人财产，公共物品具有共享和无法排他的特点，相关内容在经济学领域已经得到充分的论证。通常情况下，由于公共产品的无法排他性使其在消费的过程中存在"搭便车"现象；而其共享性，又会给市场带来另一种困扰，即市场无法判断该种产品的实际需求量，进而也无法正确反映该种产品的实际需求量，因为相对确定的供给量即可满足一人的需求，也可满足其他人的需求。因此，从供给主体上看，"公共物品通常无法由私人来充分提供，而必须由政府或其他可强迫摊收费用的团体来生产。政府提供这类公共物品可用来自消费者的全体税收来支持"（魏埙等，2001）。这就决定了在通常情况下，公共产品不应该通过市场化模式提供。而如果想通过市场化模式来提供公共产品，就必须通过相关的制度设计解决公共产品的共享与无法排他问题。

　　2.国家必须对市场化的公共企业进行利益补足。公共产品之所以不适合市场化主要是因为其共享与无法排他的特点决定的。共享与无法排他导致市场主体企业在提供公共产品时，其投入与产出严重不成正比，因而使其对提供公共产品缺少动机，因此，公共企业才在非市场化模式下，作为专门生产公共产品的企业被建立。在市场化模式下，公共企业生产公共产品投入与产出是不成正比的，甚至是只有投入而企业没有相应的收益，该种情况是严重背离市场化规则的。公共企业市场化，其必须按照市场化规则参与社会经济生活，即要求公共企业在提供公共产品时，必须是投入产出成正比，或者说至少公共企业在参与公共产品提供过程时能获得其作为企业的一个合格的报酬（市场利润）。公共企业在市场化过程中，会出现其利益的市场化预期与非市场化之间的一个差额，而如果想让公共企业实现市场化，必须通过一定的制度安排将公共企业的利益进行补足。从公共产品的属性看，国家是公共企业市场化利益的当然补足主体。

　　公共企业市场化应以法律制度进行保障

　　（一）公共企业市场化中对行为规则的特殊要求

　　公共企业市场化的过程中，我们在看到市场资源配置效用的同时，必须承认国家在市场经济中的作用。应该说"国家参与市场经济的目的，并非为了替代市场，而是为了恢复充分的市场条件与竞争条件，保护市场机制继续发挥作用，并弥补公共空间中的产品缺失"（单飞跃，2006）。只是国家直接供给公共物品面临着种种困境（郑书耀，2008）。因此，借助于公共企业提供公共产品是国家在提供公共产品时一个较为理性的选择。换句话说，公共企业是替代国家履行提供公共产品的职能，因此，公共企业提供公共产品的成本应该由国家来承担。当公共企业参与市场化经营，进而出现利益动机不足时，国家则成为补足公共企业市场化利益的应然主体。

　　在公共企业市场化的过程中，其被要求按照市场规则参与社会经济活动，但这里所讲的市场规则通常不是优胜劣汰等规则，而是为了消除公共企业在提供公共产品时的"成高本、质量差，效率低等问题"而进行的一种制度选择。因此，公共企业所涉及的基础法律关系与一般市场主体有着质的差别，但又适用市场经济的部分规则。需要指出的是，在公共企业的市场化过程中，市场经济的相关规则并不是被简单的适用，这些规则往往根据需要而修正。例如，公共企业与公共产品接受者之间依然可表现为合同关系，但此时合同的关系的主体意思自治却受到严格的限制，公共企业成为被强制缔约的一方；同时，在公共企业参与市场关系时，企业与产品接受者之间依然存在价格关系，但此时的价格并不是由市场以及供求关系来决定，通常是由政府定价或限价。而当由于过渡消费及搭便车行为使企业无法获得足够的收益时，相关亏损亦不会由公共企业承担，而是由国家补足（补贴）。

　　（二）经济法是公共企业市场化的法律载体

　　1.经济法是公共企业市场化过程中的基本性法律规范。与一般企业不同，尽管公共企业参与经济活动也强调其效率等问题，但从企业设立的目的及其所提供产品的性质来看，其行为规范与一般市场化主体有着质的差别-其不以民商法作为参与市场经济的自我约束规则，而是以经济法作为其行为规范。这主要是由于在公共企业市场化过程中，民商法所提倡的意思自治、对价有偿等原则都无法实际贯彻。公共企业参与或退出市场均不是由企业自行决定，同时是否提供产品以及提供产品的多少亦不是由企业自行决定。在企业提供产品的过程中，其利益的实现也并不取决于产品接受者的意志或能力。

　　2.经济法为公共企业市场化提供法律保障。在公共企业市场化的过程中，国家-公共企业-消费者三者之间相互结合在一起。可以说，公共企业市场化的过程就是国家之手与市场之手共同作用于经济生活的经典模型。我们借市场之手来解决公共企业的效率问题，而又借国家之手来解决过度消费与搭便车问题。"现代意义上的经济法是应对'市场失灵'和'政府失灵'双重困境的产物，其基本假设是市场主体和政府具有有限理性"（赵万一，2012）。因此，经济法是可以满足公共企业市场化过程需求的法律制度。

　　首先，经济法理念与公共企业市场化相契合。享受公共产品带来的利益应该是一种宪法所保障的基本权利，国家为一般公众提供公共产品是一项重要的国家职能，其体现了现代社会国家职能中的以人为本的理念，而经济法作为社会本位之法，"其立足的社会本位观与社会公益的法益结构与公共产品法律调整所追求的社会公共利益最大化价值目标形成了实质性对接"（钟雯彬，2004）。因此，经济法在公共企业市场化过程中，其成为调整相应社会关系的主要法律规范。其次，一系列的经济法律规范共同完成对公共企业市场化的调整。由于公共企业参与市场化过程中出现多种主体之间的法律关系，既有表现为私法性质的经营者与消费者之间的消费者关系，也有表现为公法性质的国家与经营者之间的财政补贴关系及国家与经营者、消费者之间的市场监管关系。因此，保障公共企业的市场化运行模式，并不是某一个单一的法律规范所能完成，而是由一系列经济法法律规范综合后合力作用的结果。在对公共企业进行调整的过程中，必须针对公共企业的特点与公共产品的特点进行调整。

　　公共企业市场化的法律路径

　　从公共企业市场化的内容进行分析不难看出，公共企业的市场化需要一系列的经济法法律规范对其进行调整，而由经济法中的一个法律部门单独完成对其调整是不可能的。从经济法这个法律部门来看，经济法对公共企业市场化的调整存在着多部门的协调问题。

　　（一）财政法律的保障作用

　　在公共企业的市场化过程中，作为市场主体，公共企业追求其合理的市场收益成为企业的直接目标，因此，在公共产品提供的过程中，利益补足成为公共企业作为市场主体的必然要求。国家有义务在财政能力范围内承担对公共企业的利益补足职能，相关法律体现为预算法律制度，即财政补贴。分析公共企业接受的财政补贴的情况，我们可以发现，国家给予公共企业的补贴可分为两部分。其一是其作为提供公共产品的企业所接受的固定补贴，该项补贴应为财政预算的固定项目，基本上保障公共企业提供的公共产品满足一般公众的需要，即使没有公共产品被消费，政府依然要保障公共企业的基本运行需要；其二，针对于公共企业所提供的公共产品的实际数量所进行的补贴，这部分补贴应与公共企业与公共产品接受者之间的市场化行为相关，公共产品被消费的数量决定国家对公共企业补贴的额度。

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