论我国公共企业市场化过程中的法律调整机制(2)

人气指数:点发布时间:2013-12-16 13:32 来源：http://www.zgqkk.com 作者：杨艳红

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　　（二）竞争法律的规制作用

　　由于公共企业的特点，在其提供公共产品的过程中，即需要反不正当竞争法，亦需要反垄断法对公共企业进行规制。竞争应是市场经济的应有内容。整体而言，在公共企业领域竞争度相对较少，但并不是完全没有竞争。因此，实现公共产品的有效供给，必须通过竞争法对公共企业进行必要的制约。如在市场准入方面，"目前，我国可考虑分别采用行政许可和行政合同两种方式来授予特许经营权，这也是目前国际上通用的两种方式"（张艳芳，2009）。这些方式的使用，可以在一定程度上实现相关公共企业间的有效竞争，并可减少因重复建设等导致的社会资源的浪费。

　　相比于反不正当竞争法的作用，反垄断法在对公共企业规制中的作用更为明显。公共企业参与经济活动，基本处于一种垄断经营状态。垄断又导致了公共企业在经营的过程中出现滥用市场支配地位、强制交易或拒绝交易等行为。公共企业不用考虑被市场所淘汰。因此，竞争法尤其是反垄断法必须对市场中的公共企业进行必要的规制，以保证其在市场经济中应有作用的实现。

　　（三）消费者法的规制

　　在公共企业市场化后，公共企业提供公共产品是以市场化方式实现。而在此情况下，直接法律关系表现为公共产品接受者-消费者与公共产品提供者-经营者之间的关系。但从公共产品的接受与对价对付的关系来看，消费者并不是其所消费的公共产品的实际对价对付人，即使在公共产品消费的过程中消费者支付了一定的对价，该对价亦不是其所消费的产品的应然市场价格（国家承担了差价补足义务）。因此，由于消费者不是公共企业的直接或充分对价支付者，在该交易关系中，往往存在公共企业侵害消费者权益的问题。因此，在公共企业提供公共产品的过程中，通过消费者法保护公共产品接受者的利益的实现就显得尤为重要。

　　现阶段我国公共企业市场化后需要解决的法律问题

　　（一）财政补贴不足与补贴后的监督缺位

　　1.经济人本性对政府与公共企业的行为均产生负面影响。首先，由于政府的经济人本性，可能会出现政府给予的财政补贴的总量少于公共企业所应获得的利益补足的总额。在市场经济条件下，投入产出比是我们衡量经济行为的通用标准。作为保障社会经济顺利运行的国家，其对于公用企业的利益补足应有一个适当的数额，理论上其亦能为实现公共企业的相关社会职能为公共企业进行相应的补偿。但需要指出的是，政府作为国家的代表，由于任期等多方面因素的影响，其与国家的利益并不完全一致。政府亦存在追求自身利益的最大化问题，因此，其亦考虑低投入与高产出问题。在经济人本性的要求下，政府有可能出现侵占公共企业利益的行为，即在公共企业提供适应的公共产品的情况下，政府并不能给予其相应充足的补偿。

　　其次，在财政补贴实行的过程中，政府很难对接受补贴的一方进行监督。应该说，在市场经济件下，公共企业亦应具有经济人本性，即以最小的公共产品成本获得最大的企业收益。当政府对公共企业进行补贴通常与公共企业所提供的公共产品的数量与质量并不能直接衔接。因此，公共企业在接受相对确定的政府补贴之后，其亦会以最小投入获得最大产出为原则提供公共产品，但政府对之行为却无法进行约束。

　　2.现行财政法律制度过于原则化，欠缺具体操作性规定。从我国现行法律规定来看，对于公共企业的补贴问题尽管有宏观上的法律依据，例如在我国预算法律制度中就有相关的规定。但相关规定明显过于简单，且从现有的法律规定来看，我国预算法为软约束法。从我国预算法的规定来看，其规定了预算管理职权、收支范围以及法律责任等十一章内容，但从权利、义务及法律责任的行为规范路径来看，该法明显缺少在实行中的微观约束。尽管此后国务院针对该法制定了实施细则，但依然没有实现对于财政预算的权利、义务、责任的细化。如果我们需要从制度设计上规制政府与公共企业的经济人本性，主要需要从以下着手：

　　国家需要细化关于财政补贴的相关规定，提高财政补贴的科学性。通过在相关法律中的技术性规范内容，使财政补贴的数量能够实际满足公共企业经营的需要。对此，我们可借鉴一些国家的经验，例如美国有《政府绩效与结果法案》，通过相应的法律规定可以确定政府对公共企业相对适当的补贴数量。在推行《政府绩效与结果法案》的同时，美国政府又通过《联邦绩效检查》检查《政府绩效与结果法案》执行结果。

　　（二）竞争法无法对公共企业实际运作进行规制

　　从我国的相关法律规定来看，无论是反不正当竞争法还是反垄断法，他们对于公共企业的竞争问题都没有进行较为直接的规定。从我国现行反不正当竞争法规定来看，其仅对于公共企业不得限制竞争作了简要的规定。而从我国现行反垄断法规定来看，尽管以此法作为标准，我国公共企业已经具有市场支配地位，但我国现行反垄断法没有成为规制公共企业垄断性的基本法律规范。

　　从公共企业的实际运行来看，其作为一种特殊的市场主体具有垄断性经营的特点已经成为人们的共识，从市场主体经济人本性来看，垄断性主体不会借助其垄断优势获得市场利益的假设是根本不存在的。因此，进一步完善我国竞争法的相关制度设计，并加大执法力度，将公共企业亦列为我国反不正当竞争法与反垄断法的直接规制范围，应是推进我国公共企业真正市场化的重要举措之一。

　　（三）消费者权益保护的严重不足

　　从公共企业的实际经营情况看，消费者在与公共企业形成消费关系的过程中，其权益的保护存在很大的困难。换句话讲，由于公共企业一些自身的特点，其相关领域已经成为消费者权益保护的难点。公共企业除在相关市场内具有能够控制商品价格、数量或者其他交易条件，或者能够阻碍、影响其他经营者进入相关市场能力的市场地位之外，消费者由于并仅仅是公共产品的部分对价负担者或者根本就不是公共产品对价的负担者，使消费者与公共企业的直接法律关系上的权利义务的性质发生变化。由于消费者在支付对价上大打拆扣甚至不对付对价，从市场的等价有偿交易规则看，消费者在消费公共产品时无法依市场经济的要求对公共企业提出要求。

　　实现公共企业市场化过程中的消费者权益保护亦是个"复杂工程"，需要多方面的努力。例如，在解决消费者与公共企业之间的权利义务设置问题时，我们可以从法律关系的属性着手，即将消费者与公共企业之间的直接法律关系设置为充分给付对价之有偿性法律关系。如，政府将财政补贴分为两部分，一部分为保证公共企业正常经营的基本费用，一部分为公共企业作为市场主体的报酬。政府可将基本费用直接补贴于公共企业。但对于公共企业之市场利益，可不将财政资金直接补贴于公共企业，而是补贴于公共产品接受者，即消费者。由消费者根据公共企业提供的公共产品的质量等决定对公共产品的消费数量。这会使消费者与公共企业之间对价给付比例发生一定的变化，而消费者如采取用脚投票的方式，则会使企业失去其市场利益，因此，实现消费者利益在一定程序上也会成为公共企业良性经营的必然选择。

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