摘 要：社会管理创新的关键是从“统治”转向“治理”。在社会管理民主化、公共服务社会化的发展趋势下，非政府组织以其特有的优势在社会治理中承担着沟通协调和提供一定的公共服务及公共管理的职能。而行政法通过树立民主行政、公众参与、共同治理的法治观念，确认非政府组织的行政主体地位，赋予非政府组织的某些行政法职能促进非政府组织参与社会治理。

　　关键词：非政府组织；社会治理；行政法律机制

　　2004年，党的十六届四中全会提出要“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”，社会管理被纳入到更完备的体系性框架之中。2007年，党的十七大报告提出要“建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”，明确了我国社会管理结构需要得到完善。2012年，党的十八大报告提出要“在改善民生和创新社会管理中加强社会建设”，“加强社会建设，必须加快推进社会体制改革。要围绕构建中国特色社会主义管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制。”关于推进创新社会管理的任务和工作的关注点已经上升到践行科学发展观和构建社会主义和谐社会的高度。2013年，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“改进社会治理方式。”与此前多用创新社会管理相比，此次会议提出，要创新社会治理。相较于管理，治理倾向于强调社会各界共同关心、共同参与公共事务，一字之差，代表执政党一种执政理念的转变。

　　一、非政府组织与社会治理的含义

　　非政府组织是指依法成立的从事非营利性活动，满足公益性和志愿性要求，具有不同程度的独立性和自治性的正式组织，包括行业组织、慈善性机构、学术团体、社区组织、公民互助组织、同人组织、非营利性咨询服务组织等。[1]

　　社会管理是“政府和社会团体为促进社会系统协调运转，对社会系统的组成部分和社会生活领域及其发展过程所进行的组织、指挥、监督和调节。它是相对于经济管理而言的。”[2]从广义上说，社会管理是由社会成员组成专门机构对社会的经济、政治和文化事务进行的统筹管理；在狭义上仅指在特定条件下，由权力部门授权对不能划归已有经济、政治和文化部门管理的公共事务进行的专门管理。社会管理的基本任务包括协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、维持社会和谐等方面。

　　传统意义上的社会管理一般被认为是政府职能，并且以政府为单一主体，所以和“统治”的意义相近。相对于传统管理，现代政府管理并非一味强调管制和统辖，而是把管理和服务结合起来。20世纪80年代以来，学界进一步认识到政府的职能有限，机制也有缺陷，社会管理需要多方主体的参与和合作，于是提出了“治理”的概念。所谓治理，根据全球治理委员会1995年给出的定义，是指个人与公私机构管理其自身事务的各种不同方式之总和；是使相互冲突或不同利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。在这个颇具代表性和权威性的定义中，治理意指由许多不具有明确的等级关系的个人和组织进行合作以解决冲突的工作方式，它有四个规定性特征：治理不是一整套规则条例，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制和支配，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不意味着一种正式的制度，而是持续的互动。[3]因此，治理和管理的主要区别，就是注重多元主体的作用。就我国而言，社会管理创新的关键是从“统治”转向“治理”。

　　二、非政府组织在社会治理中的作用

　　目前，我国非政府组织在社会治理中主要发挥以下几个方面的作用。

　　1.介于政府与市场之间，提供社会公共服务

　　美国经济学家伯顿·韦斯布罗德认为，任何授票者都会对公共物品和私人物品产生需求，而非政府组织、政府和市场在满足个人需求方面存在相互替代性。政府垄断公共物品的提供往往会造成公共物品供给的单一，无法满足多样化需求，而且会导致效率低下和寻租腐败等一系列问题。而“私有化”策略在公共事务的处理方面，会导致公共性的缺失和公共利益的不足。非政府组织的志愿性和非营利性特征在一定程度上克服了政府组织所带来的低效和浪费问题。在发达国家，实现公共服务社会化的路径有：其一，合同出租。即政府通过投标者的竞争和履约行为，将原先垄断公共产品的生产权和提供权向私人资本、非政府组织转让；其二，以私补公。即政府通过制定优惠政策，吸引和鼓励私营资本投入到政府包揽的社会保险、公共福利、医疗卫生、科技教育、济贫救灾等公共事业领域，以弥补政府财力与服务能力的不足；其三，授权社区。即政府以授权的方式鼓励各社区组织建立敬老院等公益组织。其中，非政府组织大有可为。

　　2.介于政府与社会之间，实现政府与民众之间的协调沟通，实现社会稳定与民生管理功能

　　在利益多元化背景下，公民参与管理公共事务的愿望日趋强烈，而非政府组织不仅是公民表达意见主张、实现结社权的基本形式，也是政府与社会的中介。与传统的政府直接对公民生活进行干预产生影响的做法不同，非政府组织的存在可以避免使公民个人直接暴露于政府权力之下。同时，非政府组织还可以通过其自身的力量对政府组织施加影响。这样不仅能使政府的决策通过非政府组织的消化转达而被公民所接受，又能使公民因找到有效的表达途径而消除对政府的对立情绪。可以说，非政府组织的存在改变了政府与公民之间传统的对立关系，使双方能够通过协商对话与相互支持的方式，建立一种“你中有我，我中有你”的双赢关系：一方面，社会中分散的利益按照功能分化的原则组织起来，有序地参与到政策形成的过程中去；另一方面，从这种制度化的参与机制中，国家权力获得了稳定的支持来源（合法性）和控制权。[4]

　　3.带动社会自律，履行某些方面的公共管理职能

　　传统意义上，人们通常将管理社会公共事务的职能理解为国家专有，将国家行政机关视为唯一的行政组织，将国家行政概念与公共行政概念等同起来。随着市场经济体制改革的不断深入和政府职能的转变，人们逐渐认识到，不同类型的非政府组织可以从各种不同的角度实现着社会的自我管理，一些原先由政府或政府部门管理的公共事务特别是行业性、专业性事务，完全可以交由某些专业性和独立性较强的非政府组织管理或参与管理。非政府组织在向政府传达社会的共同要求的同时，还可代表公民参与政府政策的制定与执行，尤其是协调政府制定和实施行业发展规划、产业政策、有关法律和行政法规，带动社会自律，由此推进公共治理社会化。

　　三、行政法对非政府组织参与社会治理的激励作用

　　行政法是指行政主体在行使行政职权和接受行政法制监督过程中而与行政相对人、行政法制监督主体之间发生的各种关系，以及行政主体内部发生的各种关系的法律规范的总称。它由规范行政主体和行政权设定的行政组织法、规范行政权行使的行政行为法、规范行政权运行程序的行政程序法、规范行政权监督的行政监督法和行政救济法等部分组成。行政法通常在以下方面激励非政府组织参与社会治理。

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