1.促进执政党和政府官员乃至全社会树立非政府组织参与社会治理的法治观念

　　荷兰哲学家巴鲁赫·斯宾诺莎指出：“一个受理性指导的人，他服从‘法令’，并非受恐惧的支配，但就他遵循理性的命令，以努力保持他存在而言，换言之，就他努力去过自由的生活而言，他愿意尊重公共的生活和公共的福利。因此他愿意遵守国家的公共法令而生活。所以一个遵循理性指导的人，为了过一个更自由的生活起见，愿意维持国家的公共法纪。”[5]同样，激励非政府组织参与社会治理无论是从立法层面，还是从法的实施和法的遵守上来说，都需要相应的法律知识、法律意识和法律理念。

　　2004年2月，温家宝同志在中央党校省部级领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上正式提出了“建设服务型政府”的要求。2006年10月，中国共产党第十六届六中全会通过的《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，进一步明确要求“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能”。服务型政府的理念第一次写入执政党的重要指导文件中。2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。”随着由管理型政府向服务型政府转变，行政民主、公众参与、共同治理的法治观念得以树立。这些新的法治观念强调行政过程中的平等相处与选择自由，要求行政机关与行政管理相对人之间实现良性互动，为行政管理相对人参与行政管理、自主管理提供更多的选择机会，实现行政管理的多元化、多样化与多依据治理。与此相适应，在传统计划经济时代政府通常采用的行政计划、行政审批、行政强制等行政管理手段也要随之向能满足服务行政、发展行政、指导行政需要的管理方式转变，要求更多地采取具有协商性和可选择性的行政合同、行政委托、行政指导、行政奖励等柔软灵活的方式实施行政管理。这就为政府购买非政府组织的服务等非政府组织参与社会治理的方式提供了法律依据。

　　2.确认非政府组织的行政主体地位

　　行政主体是指依法能以自己的名义，代表国家对外行使行政职权、履行行政义务、承担行政责任、担当争讼当事人的组织体。公共行政不仅指国家公共行政，也包括社会公共行政。社会公共行政的主体主要是承担了公共管理职能的非政府组织，其管理权力的来源有法律、法规的授权，有行政机关的委托和有关部门的同意，还有其本身根据自治章程、规约享有的公共管理权。非政府组织行使了传统由行政机关行使的一些职能，它们可以成为行政诉讼的对象。非政府组织的业内规章制度及其他规范性文件，经过了相关行政机关的批准和备案，它们是非政府组织在其活动中首先必须遵守的基本规范性文件，应纳入司法审查的范围。

　　3.赋予非政府组织的行政法职能

　　通过对现有法律法规的梳理，可以看出，法律法规赋予非政府组织下列行政法职能：

　　其一，制定本行业的自律性规范。行业协会是行业自律性组织，可以制定本行业的自律性规范，这类自律性规范经批准、备案或批转，具有法律效力，违反者应承担相应的法律责任。如我国《证券法》第174条第1款规定：证券业协会是证券业的自律性组织，是社会团体法人。第3款规定：证券业协会的权力机构为全体会员组成的会员大会。第175条规定：证券业协会章程由会员大会制定，并报国务院证券监督管理机构备案。第176条规定：证券业协会履行下列职责：（1）教育和组织会员遵守证券法律、行政法规；（2）依法维护会员的合法权益，向证券监督管理机构反映会员的建议和要求；（3）收集整理证券信息，为会员提供服务；（4）制定会员应遵守的规则，组织会员单位的从业人员的业务培训，开展会员间的业务交流；（5）对会员之间、会员与客户之间发生的证券业务纠纷进行调解；（6）组织会员就证券业的发展、运作及有关内容进行研究；（7）监督、检查会员行为，对违反法律、行政法规或者协会章程的，按照规定给予纪律处分；（8）证券业协会章程规定的其他职责。

　　其二，参与政府管理、协调与监督检查。许多非政府组织有一定的参与政府管理、协调与监督检查职能。如：我国《消费者权益保护法》第36条规定：消费者协会和其他消费者组织是依法成立的对商品和服务进行社会监督的保护消费者合法权益的社会组织。第37条规定：消费者协会履行下列公益性职责：（1）向消费者提供消费信息和咨询服务，提高消费者维护自身合法权益的能力，引导文明、健康、节约资源和保护环境的消费方式；（2）参与制定有关消费者权益的法律、法规、规章和强制性标准；（3）参与有关行政部门对商品和服务的监督、检查；（4）就有关消费者合法权益的问题，向有关部门反映、查询，提出建议；（5）受理消费者的投诉，并对投诉事项进行调查、调解；（6）投诉事项涉及商品和服务质量问题的，可以委托具备资格的鉴定人鉴定，鉴定人应当告知鉴定意见；（7）就损害消费者合法权益的行为，支持受损害的消费者提起诉讼或者依照本法提起诉讼；（8）对损害消费者合法权益的行为，通过大众传播媒介予以揭露、批评。

　　其三，审批、审查。审批或审查一般由行政机关作出， 但在某些特殊情况下也可以由非政府组织作出。如：根据国务院办公厅1997年7月31日颁发的《关于对在我国境内举办对外经济技术展览会加强管理的通知》的规定， 中国国际贸易促进委员会系统举办的对外经济技术展览会，由中国国际贸易促进委员会审批并报对外贸易经济合作部备案；根据国家工商行政管理局、公安部1994年3月7日颁发的《关于个体工商户、私营企业人员出国 （境 ）申办护照问题的通知》的规定，个体工商户、私营企业中的个人或团体因商务、学习考察、短期培训、技术交流等私人事务需要出国（境），依法向户口所在地的市、县公安机关出入境管理部门提出申请。所需工作单位对申请人出国（境）的意见，由市、县级个体劳动者协会或私营企业协会负责出具。没有成立私营企业协会的地区，私营企业人员出国（境），由同级个体劳动者协会出具意见。

　　其四，奖惩。非政府组织在某些情况下，可以行使奖惩的职能。如我国《律师法》第43条规定：“律师协会是社会团体法人，是律师的自律性组织。”第46条规定：律师协会应当履行下列职责：（1）保障律师依法执业，维护律师的合法权益； （2）总结、交流律师工作经验；（3）制定行业规范和惩戒规则；（4）组织律师业务培训和职业道德、执业纪律教育，对律师的执业活动进行考核；（5）组织管理申请律师执业人员的实习活动，对实习人员进行考核；（6）对律师、律师事务所实施奖励和惩戒；（7）受理对律师的投诉或者举报，调解律师执业活动中发生的纠纷，受理律师的申诉；（8）法律、行政法规、规章以及律师协会章程规定的其他职责。

　　随着行政法制建设的发展，非政府组织的行政法职能将会得到进一步的强化。

　　[参考文献]

　　[1]陈运雄，王奕萱，许佑民.论非政府组织发展的法律支持[J].西江月，2013，42（1）：86.

　　[2]中国大百科全书（社会学）[M].北京： 中国大百科全书出版社，1991：301.

　　[3]冯猛.城市社区治理的困境及其解决之道[J].公共行政，2014，（2）：85.

　　[4]黎军.行业组织的行政法问题研究[M].北京： 北京大学出版社，2002：83.

　　[5] （ 荷） 斯宾诺莎.伦理学[A].西方法律思想史资料选编[C].北京： 北京大学出版社，1983：181.

 

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