2.加拿大。加拿大亦在其双边投资条约范本中排斥国有企业。例如，2004年《加拿大双边投资条约范本》第2条“投资”即排除了国有企业的企业债务担保和企业贷款两种形式，明确规定如果贷款或抵押由国有企业提供，那么此种投资方式不作为投资；第2条“履行要求”规定国有企业不享有与一般企业相同的进/出口贸易的自由和投资便利；第8条还专门设立“垄断与国有企业”条款并规定：“每一缔约方应当通过规章命令、行政监管或许可措施，确保任何国有企业的经营或设立根据本范本不与缔约方政府的义务一致，无论该企业实施政府指定的规定、行政监管或政府机关命令，这些规定、监管或命令与征收、许可证颁发、跨国交易审批或进口配额以及各种费用有关”。可见，加拿大投资条约对国有企业的排斥程度并不亚于美国投资条约，加拿大投资条约不仅将国有企业排除在投资者之列，而且明确了针对国有企业的歧视性待遇——不享有普通商业企业的待遇。而2012年9月签署的《中国和加拿大双边投资条约》也因未包含上述歧视性内容而遭遇“绿党”攻击，该条约被认为是“将加拿大出卖给中国”。”

　　事实上，国际投资的私人资本（或私人资本控股的企业和企业集团）输出与公有资本（或公有资本控股的企业和企业集团）输出、政府贷款和国际金融组织贷款的股本结构虽然有所区分，但是两者的商业动机和市场经济地位并无不同。20世纪著名的奥地利裔英国经济学家弗里德里希·奥占斯特·冯·哈耶克认为，虽然个人和政治自由的基础是“经济事务中的自由，而离开这种自由，就绝不会存在以往的那种个人的和政治的自由”、但是“经济事务的自由”并非毫无节制，并明确反对放任自流的自由主义，赞同政府在维护经济自由方面发挥积极的作用。实际上，国有企业的改革已经经历了从表层的“放权让利”、“利改税”、“拨改贷”等改革到深层次的“承包制”和“股份制”所有权改革，且随着现代企业制度的建立，国有企业已成为自主经营、自负盈亏的法人实体和市场主体，政府与国有企业的关系发生了根本性的转变。

　　我国应对“外国政府控制的交易”审查的对策

　　2013年2月22日，美国华盛顿哥伦比亚特区联邦地区地方法院法官作出裁决，认定其有权审理“三一集团诉奥巴马案”，即其有权针对罗尔斯公司对总统令提出的程序正义挑战进行审查。这表明案件取得了阶段性的胜利，打破了依据美国国家安全委员会发出的禁令和总统令不受司法审查的神活，意味着案件将进入实质性的审现阶段；同时也表明，针对东道国对我国投资企业发起的以“外同政府控制的交易”为借口的投资准入歧视，我国是可以寻找救济突破口的。

　　（一）企业层面

　　1.配合行政许可：主动报备和签订减缓协议。我国企业若要顺利进军海外市场，除了表达合作共赢的意愿、证明纯属商业性投资之外，还须了解、运用东道国外资并购的报备程序。2008年澳大利亚《原则》不分新设成立还是吸收成立，规定所有的外国政府及实体的直接投资均须向外资审查委员会强制申报。而美国《外国投资与国家安全法》则对国家安全审查实行主动报备和强制调查两种方式。主动报备的审查程序相对温和，可以防范并购遭受总统禁止或撤销的风险，通常由交易一方或多方提交的主动报备通知而启动。相比之下，强制调查则比较被动，它是美国国家安全委员会或美国总统单方面启动的对某项交易的审查。如果审查结果是该交易影响到美国国家安全，那么可在任何时候责令取消该交易，即使交易已经达成。

　　罗尔斯公司在并购之初并未就并购交易主动报备，因此陷入被强制调查的困境。损失包括数百万美元的诉讼费以及收购的4家风力发电项目公司，还涉及其在美国已投资的风电计划，各项投入总额已接近1亿美元。一位支持美国国家安全委员会的美国律师认为：“美国国家安全委员会并不是故意刁难中国企业，三一集团可能存在侥幸心理，并没有在投资前预先申报美国国家安全委员会，事后造成的各种损失只能由三一集团自行承担，美国政府不会做出任何赔偿”。这种看法也折射出主动报备和强制调查表象下的两种不同态度—主动和被动所产生的后果。在主动报备的情形下，外资并购企业更易与美国国家安全委员会达成减缓协议，或接受美国国家安全委员会对并购交易施加的限制条件。这两种措施源自《外国投资与国家安全法》中美国国家安全委员会的授权。具体的做法灵活多变，包括应美国国家安全委员会要求增加某个董事或高管，采取安全措施，人员筛选，严格限制进入某处设施或数据库，制定雇员培训汁划，每年报送美国政府检查报告，在美国留滞某些记录，以及美国国家安全委员会允许的其他协议。

　　2.选择合理的司法救济：“越权无效”之诉。一般来说，针对东道国的歧视待遇，投资者有寻求东道国救济和投资者一东道国国际投资争端仲裁解决机制救济两种途径。就东道国救济层面而言，因外国投资者遭遇准入禁止而起诉东道国政府的行为通常被列入行政诉讼的范畴。“三一集团诉奥巴马案”即属于此类诉讼。与侵权、违法之类的诉讼不同，对于准入之诉——所发生的损失通常是外国投资者在准入前或准入时已经发生的先期投入和预期利益的损失的诉讼，斥求不应仅限于取消禁令，还可以主张赔偿。英美法系国家实行司法审查制度，即普通法院根据利益关系人的申清，对行政机关的不法行为进行合法性审查，审查的主要依据是越权无效原则。对于罗尔斯公司的诉讼行为，美国财政部发言人纳塔莉·欧内斯特认为：“他们已诉诸法律。但外国在美投资委员会的条例明确规定，总统的决定不受司法审查”。也就是说，法律授子总统的权力限于暂停、限制或取消外资并购，而并未触及进一步的征收或征用。

　　（二）政府层面

　　1.完善商主体立法：《企业国有资产法》的规定过于强调维护国有资产权益、防止国有资产流失、巩同和发展国有经济的重要意义，而忽视如何保证政企分开、政资分开等涉及推进国有企业市场化等重要问题。这种立法意图很难保证作为市场经济主体的国有企业公平地参与市场竞争，其结果是国有企业在对外投资中不可避免地遭遇“外国政府控制的交易”的歧视。笔者认为，我国应当适时对《企业国有资产法》进行修订，从以下两个方面来完善针对国有企业的商主体立法：首先，取消不符合商主体特征的国有企业组织形式。《企业国有资产法》规定了4种国有企业形式--国有独资企业、国有独资公司、国有资本控股公司、国有资本参股公司，笔者建议取消国有独资企业这种形式保留其他三种形式。这是鉴于国有独资企业系指依照《中华人民共和国全民所有制工业企业法》设立的全部注册资本均为国有资本的非公司制企业，其内部的治理结构迥异于公司制企业，企业的高级管理人员由政府或者履行出资人职责的机构直接任命，政府通过向企业派出监事组成监事会，政府对此种企业的干预比较直接，彼此之间的关系缺乏透明度，其市场经济主体地位易被投资东道国曲解。其次，确保出资人机构符合商主体要求。《企业国有资产法》改革的重要使命之一就是促使国有企业真正成为市场经济主体，实现这一目标的重要环节是建立统一、明晰、透明的企业商主体要求的出资人机构，以对抗西方国家针对我国国有企业所谓出资人隐晦、代理链冗长，政府与出资人的关系缺乏透明，出资人的监督机制尚不健全等指责。因此，为简化企业的问责链条，加强出资人的监督机制，笔者建议《企业国有资产法》应确立国资委作为出资人的法律地位，赋予其监督国有资产运行的权力。

　　2.调整谈判策略：取消针对国有企业的歧视。中美两国已经启动双边投资条约谈判。美国关于未来双边投资条约谈判的基本构想是按照其本国模式展开的，这种模式为保护投资人制定了高标准。而中国则希望进一步敦促美国加大对中国开放的力度，避免美国贸易和投资保护主义，防止“政治性”障碍对中国产生不利影响。2012年《范本》为中美谈判带来了挑战和机遇，它“确立了目前世界上最高水平的投资规则。在投资准入、权益保障、环境、劳工、业绩要求、透明度、争端解决等条款方面，较之我国对外商签投资协定的惯常做法均有更为严格的纪律要求。与美开展投资协定谈判，意味着中国对外缔结国际投资条约将走向新的阶段”。中美两国已经启动新一轮的双边投资条约谈判，关于“外国政府控制的交易”问题是双方最严重的分歧之一。笔者建议，在有关“外国政府控制的交易”问题上，我国一方面应当吸收2012年《范本》第1条“条约用语”对“经营实体”的解释，明确国有企业享有普通商主体的法律地位；另一方面，应当排除任何潜在或明显的歧视性条款，力阻2012年《范本》第2条“范围和内容”及其脚注被采纳，将国有企业与政治党派或政府实体相提并论的做法显然有悖双边投资条约的非歧视原则。除此之外，还应在双边投资条约谈判之外启动专门解决国有企业问题的谈判。谈判的模式可以参照由国际货币基金组织主导的主权财富基金谈判模式。

　　参考文献：

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　　2.黄锐.三一诉奥巴马在美首次开庭律师称和解最理想.新京报[J]，2012.11.30

　　3.李欣.国有企业走出去与当代中国外交海外困局.国际展望[J]，2012（2）

　　4.张庆麟，刘艳.澳大利亚外资并购国家安全审查制度的新发展.法学评沦[J]，2012（4）

　　5.涂永前.因果关系的历史轨迹与法律上的因果关系.国家检察官学院学报[J]，2008（6）

　　6.韩龙，沈革新.美国外资并购国家安全审合制度的新发展.时代法学[J]，20l0（5）

　　7.何海波.“越权无效”是行政法的基本原则吗？英国学界一场未息的争论.中外法学[J]，2005（4）

　　8.潘锐，娄亚萍.中美双边投资保护协定淡判的演进与发展.国际观察[J]，2010（1）

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