摘 要：税权控制和保障是现代国家治国的重要命题。国民税权作为税权的一个分权，是体现人权质量的重要权利。预算的收支关系到国民知情权和监督权的实现，对于国家预算的收支除了在宪法框架内构建预算法定主义外，还应完善我国预算法，因为这是防治预算腐败，保障国民税权的必然要求。

　　关键词：以人为本；国民税权；法律保障；预算法完善

　　所谓国民税权，是指在税收法律关系中，作为涉税主体一方的国民，亦即全体纳税人所拥有的权力和权利的合称。其不仅是征、纳税活动中，相对于征税主体而言的一个经济范畴和法律范畴，也是较之于政府所享有的税收权力和权利而言的一个对等概念。国民税权的法律保障问题，是国民权利实现诉求的根本，也是我国实现以人为本、法治兴国方略的具体举措。

　　1 国民税权法律保障的理论基础

　　1.1 人民主权理论与国民税权

　　主权（Sovereignty），源于拉丁文superanos，其涵义为“最高的”。人民主权（Popular sovereignty）源于西方政治语境，既是西方思想家所诉求的一种理论学说，也是一种法律价值和依据。人民主权是从“民有”的角度厘清国家权力和人民权力，其内涵是指国家或政府的最高权力来源于和最终属于人民。

　　人权与税权的关系涉及人权与国家税权及国民税权的关系，人权与国家税权的关系其实就是私权利和公权力博弈关系问题，人权与国民税权关系其实是公民基本权利和国民税权利和谐共融的关系问题。民主国家中，人权终极目的是实现人性利益的发展和完善，税权的终极目的是实现国家和国民利益的最大和谐。人权与税权的社会利益与价值只有正相关，才能在国家范围内彼此相融相长。因此，国民税权作为税权的一个分权，是体现人权质量的重要的权利，它以人民主权作为理论依据，以财产权为内在本质，在宪政制度中实现其内在价值。

　　1.2 财产权理论与国民税权

　　财产在各国民法和人们的社会生活中占有非常重要的地位。关于对财产的看法，哲学家通常将财产当作与实现基本价值相关联的工具，而按照法经济学的观点，财产的法律概念就是所有者所拥有的资源性质的权利，财产权人能够自由行使其资源财产权并不受他人非法干涉。财产权是具有多重身份的概念，对于财产权的社会属性反映在它的人权特征上，即财产权的人格化的灵性。

　　国民税权本质包括国民的基本税权和具体税权，是将国民的基本人权中的特殊权利——税权专门研究并使之完善进而促进国民全部人权的顺利实现。税是纳税人私有财产向国家的一种合法让渡，因此国家合理征收。

　　1.3 宪政理论与国民税权

　　宪政的概念对于中国民众而言是源于西方的舶来品，具有明显的西化色彩。宪政与其说是西方政治阶级斗争的历史实践与总结，倒不如说是国家和公民的一种文化和素养。宪政应该是一种公民的生活方式，是一种民族的文化、道德与习俗在法律运作中的体现。对宪政理论历史上众多的仁人志士和学者各有己见，但是如何找到建立建设宪政国家的主要矛盾，而不是只停留对其表征的探讨，才是解决问题的关键和终目标。笔者认为，宪政具有静态和动态的品格，静态的宪政需要优良的宪法、法律和政治制度与之相佐，动态的宪政意蕴着不同的国家各有特色。理想且高效的宪政国家需寻求并解决实现宪政核心问题上的中枢矛盾，即公共财政问题。因为宪政和公共财政有密切和内在的逻辑一致性。公共财政的法治化是保障民主及人权实现的重要前提，也是宪政的核心要件，两者只有和谐共生，才能达到双赢。

　　税收和公共财政理论息息相关，税收是国家财政收入主要来源，一般达到财政收入的90%以上，是国家机器的重要经济基础，税收又主要来源于国民收入。因此，对于公共财政的研究理论同样运用于税收，财政立宪的核心是税收立宪，其立宪的目的是规制政府权力，保护公民权利，同样包括国民税权。

　　2 保障国民税权与完善《预算法》的内在逻辑

　　完善《预算法》其实质就是追求预算法治。税收是预算的手段，预算是税收的目的。在现代国家，税收法定已成众多国家征税用税的基本法律理念，对于预算法定也是现代税收国家和民众的诉求。一方面，预算法定是国民与国家基于信托的一种契约关系。因为“从国家预算本质上是一种法定的混合信托，国家预算的目的是实现委托人（人民）的公共需要，预算法作为一种特别的信托法，其目的和任务当然也就在于通过一系列的制度设计来维护和实现这一最高利益，使人民的利益得到最大化满足，这是预算改革中要践行的宪政观”。国家预算就是国家替人民管财理财，因此，无论从实体契约关系还是程序契约关系，都要做到预算的民主、公开，接受监督，预算管理的成败，以人民是否满意为唯一标准。另一方面，人民税收财产利益的支出效率的衡量标准与预算管理效率一致。国家预算管理效率是在收支平衡基础上，预算支出的结果要达到人民利益的良好诉求。 “政策制定者事先设定了支出的总额限制。因为传统的预算形成是从下到上的，而新绩效预算形成是从上到下的。在政策制定者决定了大致的支出方向和支出总额后，管理者可以像商业部门的经理那样灵活地、创造性地根据环境的变化使用资金”。不管采用那种模式，衡量预算支出的效果的唯一尺度就是国民的认同感和满意度。

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