3 现行体制下的国民用税监督权的现状分析

　　3.1 普通纳税人对公共预算的质疑启示税收预算监督权的缺位

　　2006年4月5日，《中国青年报》一篇题为“一名普通纳税人的公益诉讼”的报道，当地农民蒋石林状告湖南常宁市财政局购买两台严重超过标准、价值近40万元的小车，要求法院认定该市财政局超出年度财政预算购买小车的行为违法，以维护纳税人的合法权益。我国公共财政民主制度相辅相成，其基本要义是“取之于民，用之于民”，公共财政的大部分收入源于税收，因此，作为纳税人有监督政府预算的权利根基。但是，我国目前财政预算监督权力现状具有明显的行政性质，监督主体权责不明，监督主体缺乏独立性。上述农民将当地财政局告上法庭，从法理上有充分依据，他是适格的法律原告，普通纳税人对政府机关预算的安排和执行情况有权提起诉讼。但是目前我国法律并没有建立公益诉讼制度，普通纳税人如何监督政府预算没有程序上的法律依据，这也和我国《宪法》中明确规定公民有监督政府的权利形成法制的矛盾，在一定角度上，使腐败有了暗箱操作的空间。

　　3.2 国民对公共支出的质疑启示税收监督权的空白

　　温洪祥律师要求沈阳市60个政府部门和各区县政府公开收支申请报告被驳回，北京市民朱福祥向国家审计署申请公开北京市违规使用土地出让金的信息而被拒绝。虽然，我们有《信息公开条例》举证他们的行为合法，而且依据《宪法》每一位公民都有对政府监督的权利，可是政府机关的一句“国家机密不便公开”便夭折了公民参政议政的权利。事实上，纳税人对公共支出监督权的诉求存在于每一个纳税人的权利主体意识之中。税收是国家合法“侵犯”公民的私有财产，政府是人民的钱袋子，是人民财产的代理人，政府有责任有能力必须对人民委托的财产尽合理的照顾和管理义务，这是契约精神的内涵。国家作为委托人，必须接受人民对委托过程的合理质疑。公共预算支出要定期进行公布，预算支出内容不是国家机密，是纳税人对自己财产的一种合理支配权。虽然《预算法》对监督内容作了规定，但是我国实质意义上的监督财政支出制度还未确立，我国对公共支出的监督还停留在财政监督的观念上，而不是纳税人监督财政的监督文化上，即民主监督的文化根基不足。同时，我国缺乏对公共支出实体程序的法律规定，公权力在法律的空白地带便有了更多的自由裁量权，私权利在法律前处于难以救济的尴尬境地。

　　4 国民税权的保障与我国《预算法》的完善

　　4.1 以支出定预算，先预算后支出

　　由于我国没有实行严格的预算法定主义，《预算法》中关于预算和支出的时间和程序方面规定模糊。因此，在《预算法》中确立以支出定预算，先预算后支出的法定原则，严格审批程序是从源头保障国民税收权利的重要环节。

　　4.2 建立相互制约的预算管理职权体制

　　预算管理包括预算的编制、审查批准、执行和监督。我国有关预算管理的法律主要有宪法、地方组织法、全国人大议事规则、全国人大常委会议事规则、预算法、审计法、全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定等。我国宪法规定，国务院行使编制和执行国家预算的职权，全国人民代表大会行使审查批准国家预算的职权，全国人大常委会行使审查批准预算调整方案和监督国家预算执行的职权。全国人大议事规则和全国人大常委会议事规则规定了全国人民代表大会、全国人大常委会、全国人大财政经济委员会和有关专门委员会在预算审查监督中的职责、审查方法和程序。预算法明确了人大、政府、财政部门以及各有关部门单位在预算编制、预算审批、预算执行、决算审查中的职责、作用和操作程序。审计法规定了进行预算执行情况和决算审计的对象、内容以及职权和程序。全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定提出，要加强对中央预算的审查监督，并将有关人大进行预算审查监督的条文具体化，明确了全国人大常委会预算工作委员会在预算审查监督工作中的具体职责、任务和有关工作程序。通过以上可以看出，我国预算的管理职权部门，呈现党委领导下编制、审批、监督体系，使预算监督难以实质奏效。因此，笔者赞同有的学者主张的我国预算职权的改革设想：“编制、执行和监督三权分离的新的预算管理制衡机制，即将现行财政部预算司及其他部委有部分预算职能的部门统一起来，组建一个新型的专职预算编制机构——国务院直属的或直接对国家主席或总理负责的预算办公室，并且通过法律授予其集中、明确、有效的预算编制权限，为预算编制提供组织和法律保证，以机构的权威性来克服现今许多调整各方利益的财政改革措施一出台就受阻的制度安排缺失；财政部具体负责预算和公共支出的执行以及相应财税政策等宏观调控的职能，发改委及其他履行预算职能的单位将按照原来各自专司的领域和管辖范围行使其职能；预算监督机构的构成为“一体两翼”：形成以人大机构为核心，财政部内部监督局和审计部门为主体的职责细化的多层次监督体系。权力的分立使职责清晰，有利于互相监督；权力的分立能够提高各部门编制与执行预算的效率，达成国民与政府间的共同目的。

　　4.3 建议出台《国家财政监督法》，完善监督机制

　　发达国家都有较完备的财政督立法。我国财政监督法在制定时应秉持公正民主的立法原则，财政预算编制、执行、效率要实行全程监督机制。财政监督法的监督内容要涉及预算编制内容是否合法实际、征收机关是否合法征收、行政事业单位是否合法用税、国有企业对国家资金的运用实效等，《国家财政监督法》的制定对于拓展国民监督权有着积极意义。

　　4.4 完善预算责任追究机制

　　预算资金的使用不当或违规使用，使审计风暴愈燃愈烈。这种难以遏制之势原因之一是预算责任追究机制的不健全所致。目前，依据我国《预算法》，我国财政责任的承担方式主要是行政责任。依据《财政违法行为处罚条例》（以下简称《条例》，财政责任承担方式扩充为经济责任、刑事责任。例如《条例》第13、14、16、17条分别针对不缴或者少缴财政收入的行为、调整有关会计账目骗取有关资金的行为、销毁非法印制的票据的行为、私存私放财政资金或者其他公款不同情况。我国财政责任的经济承担方式是以罚款比例方式承担，但是在实践中，这种罚款的来源在何处？如果在罚款时，直接责任人以单位预算外收入或以寻租收入充当罚款能否达到惩罚目的？所以，建议对于财政责任承担方式除了罚款之外，还应以直接扣除责任人一定工资比例的方式进行，达到从根源处罚的目的。另外，我国财政违规行为只有达到犯罪程度时，才给予责任人以刑事处罚。所以，从责任追究机制上，似乎建立了一个比较完备的制度，但是这种机制是以《条例》形式规定的，法律约束力不足，所以，笔者建议在以后完善《预算法》或建立《国家财政监督法》时，应该明确财政责任的追究机制。

　　参考文献

　　[1]张恒山：西方法学名著精要，北京：人民出版社，2008年版。

　　[2]刘丽：税权的宪法控制，北京：法律出版社，2006年版。

　　[3]张馨：构建公共财政框架问题研究，北京：经济科学出版社，2004年版。

　　[4]刘剑文：走向财税法治——信念与追求，北京：法律出版社，2009年版。

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