（三）法益相称性

　　法益相称性要求干预的严厉程度与理由的充分程度之间非常成比例，对上述行为的实际利益与人民付出的相应损害之间进行“利益衡量”，使人民因此受到的损害比起公权力由此获得的利益来讲，要小得多，合算得多。

　　首先，在经开区和呈贡区实行的对打字复印领域的规制中，经营者被要求不得参与印刷、制作、发布、销售与炼油项目、“南博会”有关的、有负面影响的任何形式的广告、宣传资料及相关物资，直接侵犯了经营者的宪法权利。我国宪法第三十五条规定，公民具有言论、集会、结社、游行、示威的自由。而言论、集会、结社、游行、示威自由都以思想自由为基础。经营者有权印刷、制作与炼油项目和“南博会”有关，对其有负面影响的相关资料，同时他也有发布、销售的自由，这是宪法所保护的对思想进行传达的自由，即言论自由，表达自由。经营者被禁止为消费者提供印刷、制作、发布与炼油项目、“南博会”有关以及对其有负面影响的相关资料的服务，侵犯了《宪法》第三十七条所保护的人身自由。而作为国家行为，工商局禁止经营者提供此种相关服务的行为，限制了有此种需求的消费者进行表达的自由，因此也侵犯了消费者的言论自由。其次，“口罩实名制”作为一种“维稳”手段，实际上是为防止公众在“南博会”期间因PX项目再次聚集进行抗议，而口罩购买者名单帮助规制机关掌握抗议者信息，提前限制公众集会和示威的自由。但是，公众集会和示威与稳定并不具有一定的冲突关系。集会、游行和示威本是宪法赋予公民行使政治自由，表达自己声音的权利，是社会由下至上传达民意的合法通道，只要在法律范围之内，集会、游行和示威不仅不与“稳定”相冲突，反而有助于社会的长久稳定。可以说在本案中，公权力获得的对公共秩序的保护利益远远小于公民的言论自由以及集会、游行、示威权利所受到的损害。因此，口罩实名制并不符合比例原则下的法益相称性。

　　以上分析可以得出结论，安宁市“口罩实名制”并不符合比例原则，实际规制效果也尚未来得及显露就已经随着网络舆论的抨击而石沉大海，但这种运动式治理的规制模式在现阶段国家治理实践中屡见不鲜，比如上海世博会期间的快递和菜刀实名制规制，以及2010年广东亚运会的菜刀实名制规制等。这种模式下政府追求特定阶段的特定工作目标，规制手段的选择往往具有行政主导、不计成本，“一刀切”、“一阵风”的特点，依靠行政权力或者权宜措施。而这种非常态的治理方式，往往追求一时功效，很难形成制度化的累积效应，不仅游离于法律容许范围之外，也侵犯了公民的基本权利。

　　三、“实名制”规制的法律问题

　　近年来，“实名制”作为一种公共管理手段被不同规制机关以各种理由广泛推行，并渗透到生活的方方面面。实名制是指公民凭真实身份参与社会活动的制度，核心是公民应以法定证件证明自己的身份，才能参与一定的社会活动，否则便会受到限制。⑧从储蓄、看病等少数能为社会广泛接受的实名，到网络、手机、自行车这些与生活息息相关的物件的购买和使用，再到个别地区连购买猪肉、避孕药也要“实名制”。⑨就在2014年年初，国家邮政局宣布2014年将在北京、广东、西藏、云南、新疆等市区推行寄快递服务实名制，以应对近期广受关注的毒快递致人伤亡事件所暴露的我国快递业管理漏洞。实名制似乎成为包治百病的灵丹妙药。几乎每一种实名制的推行，都会引起关注和争议。“实名制”的法律限制、适用领域、以及实行效果都应该重新梳理并进行实践评估。

　　（一）实名制规制的法律依据

　　我国《居民身份证法》第十四条规定，有下列情形之一的，公民应当出示居民身份证证明身份：（一）常住户口登记项目变更；（二）兵役登记；（三）婚姻登记、收养登记；（四）申请办理出境手续；（五）法律、行政法规规定需要用居民身份证证明身份的其他情形。依照本法规定未取得居民身份证的公民，从事前款规定的有关活动，可以使用符合国家规定的其他证明方式证明身份。据此，以上四类情况下公民需要出示身份证，只有法律、行政法规才能规定需要用居民身份证证明身份的其他情形。地方性法规、国务院规章、地方政府规制以及规范性文件等均无权强制要求公民出示居民身份证以证明身份。此后，《拍卖法》、《律师法》、《法律援助条例》、《互联网上网服务营业场所管理条例》、《旅馆业治安管理办法》以及《个人存款账户实名制规定》分别对委托拍卖的委托人、申请领取律师执业证书的、申请代理和法律援助的、到上网服务营业场所上网消费、到旅馆住宿的以及个人储户公民规定了提供身份证作为身份证明的义务，其他实名制均没有法律或者行政法依据。2007年9月，商务标、公安部、工商总局和质检总局共同发布《关于规范自行车购销管理的通知》，对新出厂的自行车售卖实行“实名制”规制，以方便自行车被盗后查询及归还失主。但是，该文件既不属于法律，也不属于行政法规，其合法性必然存疑。自2012年5月，北京、广东、浙江开始实施的快递实名制之后，法律界人士便对快递实名制的法律依据提出质疑。但是相关部门迄今尚未给出任何回复。而2014年初国家邮政局对快递实名制正式提上议程，其合法性依然值得质疑，但相关部门对“实名制”的青睐并未因合法性的缺失而消减。

　　（二）“实名制”规制对公民自由和权利的限制

　　“实名制”规制对公民自由和权利的限制主要体现在对公民表达自由和隐私权的影响上。表达自由不仅是公民个人自由而又全面发展的前提，也是现代民主制度的一个重要标识。言论的自由发表与公开讨论，可以在观念的自由市场中激荡，因而有助于形成社会多元化，也有助于真理的追求与发现。这需要一个公开、透明与宽容的公共平台，需要给予言论发表人足够的保护。尤其在表达自由历来并不受到重视的中国，从封建社会到近现代以来，公民的言论自由甚至一度受到严重压制。而对单一性质的“统一”、“稳定”与“和谐”的追求，对多元化排斥的思想也延续到中国现阶段的社会管治中来。“口罩实名制”成为限制表达自由的一种典型，而对表达自由的限制也早已从现实生活走向虚拟网络。2009年5月1日实施的《杭州市计算机信息网络安全保护管理条例》规定了“网络实名制”，杭州由此成为全国第一个通过地方立法实行“网络实名制”的城市。2011年年底，北京市出台了《北京市微博客发展管理若干规定》，这部规制提供微博客服务的网站和微博客用户的政府文件最大的亮点便是“微博实名制”。表达自由应首先强调保障，在此基础上才能强调言论的责任和对言论自由的限制，“实名制”规制手段在表达自由领域的运用不仅不利于言论的自由发表和讨论，使得公民对表达有所担忧和顾忌，更便于公权力对言论发表人随时发起追查与责任追究，这与表达自由的保障背道而驰。

　　同样突出的问题是“实名制”规制下对隐私权的保护问题。“实名制”要求公民提供居民身份证作为身份证明的信息，其推行必然会对公民的隐私带来不利影响。个人信息遭到非法公开、恶意使用的情况屡见不鲜，非法买卖个人信息已成为新兴产业。2011年修改的《居民身份证法》增加了对泄露公民个人信息的法律责任规定，“国家机关或者金融、电信、交通、教育、医疗等单位的工作人员泄露在履行职责或者提供服务过程中获得的居民身份证记载的公民个人信息，构成犯罪的，依法追究刑事责任，尚不构成犯罪的，由公安机关处十日以上十五日以下拘留，并处五千元罚款，有违法所得的，没收违法所得。”与《居民身份证法》修改前相比，这一新增条款为公民的隐私权保护提供了一定保障，但只有在信息保有者直接泄露公民信息的前提下才承担法律责任，这对公民个人信息的保护力度显然是不足的。

　　四、简短的结语：“实名制”规制的出路

　　尽管“买口罩实名制”事件从发布到撤销仅有短短的5天时间，却是当下中国“和谐”、“维稳”口号下政府行为的一个缩影，同时也成为宪法第三十五条所保障的公民表达自由法治化过程中的一个注脚。而各个领域的“实名制”规制在尚无法律依据，实际效果并不明朗的情况下大行其道，不仅反映了行政机关寻找简单、方便执法模式的思维惯性，更实质性地影响了公民的基本权利和自由。“实名制”是把双刃剑，虽然意味着个人对自身的行为负责，但“实名制”规制的权力本身也应该收到法律控制。正如学者所说，实行“实名制”不仅要求有关部门在宏观层面上对整个公共秩序肩负起更全面的保障责任，而且要求其在微观层面对个人的信息安全以及基于此的人身权益，履行和提供更深入细致的保护义务。⑩通过立法的形式确定“实名制”的适用领域和范围，加强个人信息保护立法，同时建立配套制度加强“实名制”规制的效果。也许“实名制”不应该仅是单一的规制手段，整体性“实名制”制度的运作才符合法治化精神，也起到更加良好的效果。

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