摘 要 城市，对于我国的社会主义现代化建设之路起着很大的决定作用，所以，城市环境的改善和保护对于整个经济、社会的可持续发展意义非凡。近年来，城市生活垃圾污染逐渐受到社会各级的关注与重视，政府部门也对于这个与每个公民的生活都息息相关的问题在立法上采取了相应措施。但是从我国目前城市生活垃圾处理工作的严峻形势出发，需要更加完善相关法律法规，从而杜绝城市生活垃圾问题，本文通过对城市生活垃圾污染问题相关法律的分析提出了若干立法建议。

　　关键词 防治 立法 城市生活垃圾

　　作者简介：王敬敬，河南大学法学院。

　　中图分类号：D920.1文献标识码：A文章编号：1009-0592（2014）04-057-03

　　一、何为城市生活垃圾污染

　　首先，什么是城市生活垃圾？城市生活垃圾包括了城市每天生活过程里或者是为了城市每天的生活所提供服务活动时生产出的废物，另外还有有关法律、行政法法规所认定为生活垃圾的废物。可以说，这个城市生活垃圾的概念要大于人们通常认识下的“垃圾”，其中涵盖了居民生活、市政维护、商业活动、机关办公以及任何非工业活动中产生的废纸、粪便、废旧材料和废旧物品等，还包括其他一些非工业固体废物。作为一个发展中国家，我国运用了一套适合本国国情的城市垃圾细化方法，将其分为了：公共机构产生，居住生活产生，商业产生和建筑产生以及特殊产生等城市生活垃圾产生源头。伴随着社会城市化的飞速发展，我国的城市生活垃圾问题也不断锐化，引发了社会的讨论、媒体的关注，这些城市生活垃圾不仅造成巨大的资源浪费，也会给生活环境造成难以预估的危害。

　　二、对于我国城市生活垃圾污染防治立法的几点看法

　　（一）现行法律规定的城市生活垃圾污染防治的管理体系存在着巨大的缺陷

　　现行体系对于我国目前的城市生活垃圾的防治工作带来了许多不便，也就是说这些城市生活垃圾污染防治领域的相关法律和其它有关的法律法规存在着不足，主要表现为以下两点：

　　1.政企不分：城市生活垃圾放置处理中的管理和服务工作均由政府机构承担负责，也就是说，政府的环境卫生工作部门既是执行监督的管理者，同时也是负责清运、处理城市生活垃圾这些具体工作的服务者，也就造成“政企不分”的情况。

　　2.没有实行对于城市生活垃圾处理所相应的市场化收费。在我国，建设部是主管城市生活垃圾清运和处置的归口部门，各个城市由市政府领导下的城建环卫部门主管城市垃圾的收集、清运及处理。也就是说城市生活垃圾的收集、清运和处理要依赖于政府部门的经济补贴和行政命令为实现前提。这样一来，垃圾的处理工作就没有了体制上的动力，因为没有经济利益相关的推动，很难动员到企业自觉的对城市生活垃圾进行无害化、资源化的处理。在一些城市对于环境卫生工作分为市、区、街道的三级管理体制，工作中的一切费用由政府买单，出现问题也是由政府负责。可以说，这样的体制将政府放在了一个两难的尴尬境地，同时，不利于形成一个良好的监督、竞争环境，也不利于整个城市环境卫生工作的健康开展。

　　（二）城市生活垃圾的减量化和资源化不是立法的重点

　　《固体废物污染环境防治法》确立的基本原则之一就是把包括城市生活垃圾在内的固体废物进行“减量化、资源化和无害化”。为了进一步的促进资源综合利用，我国出台了一系列的相关政策与相关法规，不得不说，因为这些法规的出现使我国的资源利用的综合性有了更大的进步，同时，对于废旧物的进一步回收、利用渐渐走向了产业化发展。

　　但是，近年来，对于我国的法制建程快步完善，市场经济体制进一步发展的要求愈加迫切。一些关于环境资源综合利用的立法不再适用于当下的综合利用发展要求，不能保证资源的有效的科学合理利用，而且现有的立法大多是从经济角度出发，而没有从环境保护的角度来重视资源的综合利用在城市生活垃圾污染防治中的作用，从目前来看，这些问题都需要尽快的解决。

　　（三）《固体废物污染环境防治法》的实施细则

　　国家对于城市生活垃圾的处理和防治工作有着较为系统的规定——《固体废物污染环境防治法》和国务院颁布的《城市市容和环境卫生管理条例》都是支持城市生活垃圾污染处理和防治工作的基础所在。而有关部委也颁布了与城市生活垃圾防治有关的规定、章程，国内很多城市设立了一些具有地方性的环境卫生管理工作条例。以上这些文件都是城市环境卫生工作的基础。但是，现实情况是现有的有关城市生活垃圾污染防治的立法基本上都是原则性规定，没有做出比较细致的实施办法与相关的法规。

　　所以，目前我国这些立法中的通病导致城市生活垃圾污染处理和防治缺乏一些程序性规定，这给垃圾污染的处理和防治工作造成了很大困难。

　　三、对我国城市生活垃圾污染处理与防治防治相关立法完善的建议

　　（一）建立城市生活垃圾处理业的市场化运作与市场经济体制相适应的机制

　　要改变我国当前的政企合一的垃圾收费管理系统，建立起负荷市场经济规律的垃圾处理收费制度，将当下的行政事业收费更改成经营性收费，相应的，收费的主体也转变为城市生活垃圾污染处理设施的那些拥有者与经营者，这将是我国城市生活垃圾污染防治法律体系的重要组成部分。

　　同时要求环保部门进行监督，形成一个环卫部门管理，专业公司负责社会化服务的管理模式。而收费政策和收费价格及相关机制设定均由政府进行制定，这样可以平衡经营者和排污者的利益关系。那么，在征收这些费用的时候就要按照市场经济的规律，放手社会资金进入城市生活垃圾污染处理与防治产业。可以说，只有这样对体制和机制双向改革，将垃圾处理工作真正达到产业化，才是解决垃圾处理工作的根本路径。

　　（二）施行投资权招标，引导社会资金进入城市生活垃圾污染处理与防治产业

　　政府可以把城市生活垃圾处理场的经营权与收益权用政府的名义进行出让，出台一些优惠政策以激励更多的民营企业进入城市生活垃圾污染处理与预防这个领域，按照谁投资谁获益的规则，使这些出资的企业变成这个行业中的主体，然后在约定的经营时间截止时，政府重新收回项目的经营权和收益权。这种模式被称为是“BOT”模式，即B（Built）建设——O（Operate）运营——T（Transfer）移交。

　　在这种模式中，政府只对于企业的建设和运营起到监督的作用，企业则是投资经营的主要角色，这样的话就避免了投资运营的风险，还可以保证工程的质量，确保排放达标。这种“BOT”的模式不仅仅开拓了环保投资的渠道，同时对于之前的政府投资环保设施的模式有了改观，再有是对于环保设施的福利化运营模式的变化。可以说，“BOT”模式促进了城市生活垃圾处理防治行业走向市场，并且形成一个“政府参与、企业投资、市场运作、环保监督”的管理体制。

　　这样，城市生活垃圾处理产业走上了一条健康发展之路，这种BOT模式，能为将来我国的城市生活垃圾处理提供全新的思路，体现了“对企业有利，让政府满意、使百姓受益”的特点，也将成为人民群众参与环保的有效途径。值得注意的是，如果采用“BOT”模式，要改变原有垃圾处理场的运行机制，对现有的垃圾处理场所进行现代企业制度改造，在建立政府补贴和城市生活垃圾处理收费制度的前提下，将这些场所改成股份有限公司或者有限责任公司，再通过发行债券、股票上市、融资等方式吸引各种渠道的投资。

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