系。因此，人们可以选择重新签订契约，更换统治者，形成N次立约，从根本上形成对政府或统治者权力的限制。      以上分析表明，政治哲学所理解的“宪法”主要是指对最高统治权力进行规范、限制以保障公民基本权利这样一种观念。从逻辑秩序上看，规范、限制最高统治权力是第一位的，公民权利宣告是第二位的。“宪法”是最高统治权的“权力结构图”，它要求按照全体社会成员的意志构建权力结构，并明确规定不同机关的权限和权力运作程序。之所以突出强调规范、限制最高统治权力的优先性，很重要的原因在于对公民权利的侵犯主要来自政府权力的滥用，不首先规范政府权力，让它依宪行使，而仅靠宣告公民权利，这种保障是不可靠的。      萨托利认为，“有理由作出这样的结论，随着绝对主义时代的衰落，人们开始寻找一个词汇，以表明用以控制国家权力之运作的种种技术。美国人解决了这个争议，结果这个词就是‘宪法’。”[4]有这样一个比喻可以更加形象地说明宪法与最高统治权力的关系：宪法与国家权力正好像马鞍和马笼头之对于野马，正像是牛轭之对于牛一样，野马架上马鞍和马笼头，牛架上牛轭，就变得可以为人所驾驭，用于人所用之目的。      从世界发达国家的制宪历史来看，宪法首先落实的内容也是对最高统治权力的约束。例如，1789年通过的美国宪法只规定了议会、总统和法院的产生和职权，并没有人权保护内容。1791年，补充前十条修正案时才把保护人权的内容写上。又如，英国1215年提出的第一个宪法性文件《大宪章》，主要内容就是在国王和贵族议会间分配权力，要求国王把部分权力转移给贵族。保护人权的内容一直到1689年的《权利法案》才得以完善。[5]      基于以上理解，依宪治国就应该是“宪法的统治”（rule of constitution），而不是“以宪法进行统治”（rule by constitution）。前者是一种“法律至上主义”，后者仅仅是一种“法律工具主义”。法律至上主义下的依宪治国不仅仅是指洛克所强调的“最高统治权力不能以临时的专断命令来进行统治，而必须以颁布过的经常有效的法律来进行统治”，[6]而且更为重要的是，最高统治者本身也要受到宪法的统治。法律工具主义下的依宪治国只是用法律来制裁被统治者而不用来制裁统治者，法律只是统治者的工具而已。1954年6月，在宪法即将通过之时，毛泽东在一次重要会议上特别强调，“全国人民每一人都要实行，特别是国家机关工作人员要带头实行，首先在座各位要实行。不实行就是违犯宪法。”      孟德斯鸠认为：一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人使用权力一直到遇有界限的地方才休止。面对日益严峻的反腐败斗争形势，习近平总书记强调，要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里。这里最重要、最根本还是要把权力关进“宪法”的笼子。在这个意义上，加强宪法的实施和监督变得更为迫切。所以《决定》强调，要加强宪法实施，健全宪法实施和监督制度，切中了问题的要害和关键。      三、宪法实施与现代民主政治      民主是现代政治的一种基本价值，宪法是现代民主政治的法律保障。自古希腊以来，虽然人们对于民主的理解存在各种各样的观念和主张，但大都认同一个基本的理解：人民的统治。问题的关键在于如何实现“人民的统治”？回顾人类政治文明发展史就可以知道，实现“人民的统治”的第一个主要形式是直接民主，比较典型的是古希腊的雅典城邦。      根据戴维·赫尔德的研究，亚里士多德是这样描述直接民主的部分制度特征的：古希腊雅典城邦的最高权力机构是公民大会，由全体公民组成，将涉及到城邦所有重大问题提交公民大会的公民考虑和决定;公民大会允许按照多数原则对一些棘手问题以正式投票表决的方式加以解决。投票表决既是一种明显解决不同意见的方式，又是一种使问题的解决方案合法化的程序性机制。[7]在直接民主条件下，公民直接参政，亲自决定和管理城邦的公共事务，也就是“人民的自我统治”。      由于直接民主的适用条件是非常苛刻的，只有在“小国寡民”的“微型”国家条件下才有可能实现（例如雅典城邦的公民大会人数为6000人）。按照顾准的理解，城邦——city-state也就是城市国家的意思，表明了城邦的人口和地域相当于城镇的规模。加之直接民主在实践中带来了“多数对少数的暴政”（苏格拉底被雅典公民大会以“不敬神灵，蛊惑青年”罪名判处死刑），所以，人类政治文明史发展到近代，资本主义国家在实践中探索形成的代议制间接民主取代了直接民主成为现代民主政治的主要形式。      密尔对什么是代议制民主是这样表述的，“全体人民或一大部分人民通过由他们定期选出的代表行使最后的控制权”。一方面，在终极意义上，人民是国家的“主人”;另一方面，在制度安排和决策过程的操作意义上，国家的内政和外交事务，则由作为“主人”的人民通过选举出的“代表”——政府公职人员来处置。重要的是，选举出的“代表”不是终身的，如果“代表”不能有效处置涉公共利益，维护“主人”的基本权利，“主人”可以重新选举“代表”。这就形成了对政府进行有效监督和制约的内在机制，确保公权力不被“私用”。      代议制民主在一定程度上解决了直接民主在现代民族国家条件下不具可行性的问题，但仍然面临着与直接民主相同的难题——对少数人权利的保护。因为代议制民主也同样遵守了直接民主的多数决定原则。萨托利说：“在民主制度下，解决冲突的规则是多数原则，也就是说，除非多数‘游戏规则’或原则得到普遍接受，民主制度便没有处理内部冲突的规则可言，也就很难作为民主制度运行。”[8]这样，如何保护少数人的权利仍然是一个问题。解决办法之一就是给代议制民主加上限制——宪政。      什么是宪政？著名宪法学家张友渔在《宪法与宪政》一文中说：“所谓宪政就是拿宪法规定的国家体制、政权组织以及政府和人民相互之间的权利义务关系而使政府和人民在这些规定之下，享受应有的权利，负担应负担的义务，无论谁都不能违反和超越这些规定而自由行动的这样一种政治形态。”著名法学家许崇德教授认为“宪政应是实施宪法的民主政治”。知名宪法学者蔡定剑博士认为“人类现代政治制度文明的重大发展是在民主的基础上，建立以宪法为核心的法治，以法治保障人权、限制民主、制约政府权力，这就是宪政”。由此可见，无论宪政的含义如何不同，但都包含着以“宪法保护、限制民主”的意思。      那么，如何做到这一点呢？除了划定最高统治权力的边界以外，最直接有效的办法是加强宪法实施，推进宪法司法化，建立宪法诉讼制度和完善宪法监督制度。宪法诉讼制度是指当公民通过民事经济诉讼、刑事诉讼、行政诉讼都无法维护自己合法权利时，可以提出宪法诉讼，以维护其合法权益。宪法监督制度主要是指，特定的国家机关，为保障宪法的实施，对国家的根本性活动，主要是立法性活动是否合宪进行审查，并对违反宪法的行为给予纠正和必要制裁的专门活动。[9]它的主要目的就是要使整个国家创事设制活动与宪法一致，从而保证国家所有的行为规范都符合宪法确立的民主精神。宪法监督就是捍卫民主制度。[9]      从我国法治建设的实际情况来看，在过去很长一段时期，宪法当成一部“被供奉起来的法律”，处于一种“悬置”的状态。宪法基本处于“将来进行时”，而不是“现在进行时”。习近平总书记在总结公布实施宪法（一九八二年宪法）30周年存在的主要问题时指出：保证宪法实施的监督机制和具体制度还不健全，有法不依、执法不严、违法不究现象在一些地方和部门依然存在。所以，《决定》特别强化了宪法实施方面的内容和举措。由于目前我国现实政治结构的限制，尚不具备建立宪法诉讼制度的条件，《决定》着重突出了宪法监督制度，指出“完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制”，“加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件。”宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施。只有“使宪法真正实施起来”，宪法才有生命力，才有权威，才能真正保护公民合法权利，促进现代民主政治的健康发展。      四、结语      在研究了西方宪政发展历史的进程后，蔡定剑博士认为，宪法司法化是宪法实

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