浅谈村级组织在农村公共产品供给中的作用

人气指数:点发布时间:2013-10-04 13:58 来源：http://www.zgqkk.com 作者：郭勇

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　　【摘要】公共产品有效供给对促进农村发展有重要作用。面对财政支持乏力，农村内部积累有限的双重压力，村级组织在统筹农村公共产品供给资源，消解农村公共产品供给矛盾过程中发挥着重要的作用。厘清当前村级组织在农村公共产品供给中存在的问题，对解决农村公共产品供需矛盾具有重要作用。

　　【关键词】村级组织；农村；公共产品

　　一、引言

　　公共产品供需矛盾长期制约着我国农村经济的发展。城乡二元发展模式所引致的农村资源流出导致了农村内部积累不足，反哺乏力。政府低投入与"自给自足"的公共产品供给模式是农村公共产品供给的主要来源，面对财政支持乏力，农村内部积累有限的双重压力，村级组织在统筹农村公共产品供给资源，消解农村公共产品供给矛盾过程中发挥着重要的作用，但村级组织在农村公共产品供给中也面临一些困境。

　　二、村级组织在农村公共产品中的作用和优势

　　（1）村级组织在农村公共产品供给中的作用。农村公共产品是指相对于农民私人产品而言的，用于满足农村公共需要，市场不能提供或不能完全由市场提供，具有一定的非竞争性和非排他性特点的社会产品或服务。包括农村基础生活设施、小型水利设施、农村初级教育、农村卫生服务、农村养老保障、农村文化设施、农村纠纷调节等多项内容。《中华人民共和国村民委员会组织法》指出，村民委员会的职能是办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。同时参与协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。可见，村级组织是当前政府与村民之间的桥梁，是政府提供农村公共产品供给的实施主体。当前，农村公共产品供给的渠道主要是政府财政筹资和村级组织自筹两种，村集体自筹大体包括村民"一事一议"与企业、个人捐助等。

　　（2）村级组织在农村公共产品供给中的优势。第一，由民选的、法定的、或者约定的村委会组织是管理村集体、维护集体利益、提供公共产品以实现村域发展和治理的重要基础，在维护基层稳定中具有重要作用。除此之外，由于村委会成员大多是村里较有声望或地位的人，村干部的文化素养在群众中居于高位，其行为在集体成员中具有较高的信服度，有助于降低农村公共产品供给中存在的交易费用和"搭便车"行为。第二，村委会是连结群众与政府的纽带。当前我国是自上而下的政策传导机制，村委会具有乡镇政府在农村的"传达人"与百姓的"代言人"双重身份，是基层民意表达的窗口。在农村公共产品供给体系中，村委会的干部存在较大的数量优势，全国总计有68万个行政村、500万名村干部，平均每50户居民有一名村干部，村干部与群众一起生产、生活，是最了解农村需求的基层管理者。

　　三、当前村级组织在农村公共产品供给中存在的问题

　　村级组织在提供和安排农村公共产品供给中具有较强的优势地位，但随着农村各项制度改革是深入，尤其是农村税费改革之后，村级组织在聚拢人力、财力方面的能力逐渐弱化，城乡二元结构下的劳动力自由流动更加剧了村级组织成员的机会成本，在新的形势下，村级组织在农村公共产品供给中面临新的问题与挑战。

　　（1）"精英治村"造成的权利集中，降低了农村公共产品供给效率。大多村委会的成员都是当地较有声望和地位的人，这样就引申出一种较为普遍的"精英治村"现象。体制内精英（即村干部）扮演着既要代表本村群众，又要代表乡政的"双重角色"，但大多村委会在农村公共产品供给中使权力过度集中，降低了老百姓对公共产品供给的认知。河北省农村的95%受访者认为村庄公共物品的供给决策由村长或村干部决定，这样的情况在农村比较普遍，其根源就是村委会中过去存在的权力意识形态没有根除，最终导致村民在村级公共产品供给过程中的权力缺失。（2）缺乏财政能力，提供农村公共产品能力弱化。当前，我国大多数农村公共产品有效供给不足，很大程度上可归结于村级组织财政能力缺失，筹措资金能力有限。由于"集体没有钱"，导致提供的公共设施很少，对于"公共设施提供"，村民和村干部都不很满意，这与我国农村税费改革及当前实行的农村公共产品供给制度有关。第一，税费改革降低了村委会筹措资金的能力，"三提五统"的取消降低了农民的税负，也使得村委会原本就少的资金来源变得更少了，在集体经济不发达的农村地区更甚，后税费时代村级组织公共服务供给呈现下降趋势，甚至村公共产品供给资金全部来自村外投入；第二，农民的意识形态发生了改变，原有的集体主义精神被私人利益所替代，大大提高了农民在公共产品使用中"搭便车"的意愿，筹资投劳的积极性降低，村级组织对此缺乏应对；第三，当前的"一事一议"制度在解决农村公共产品供给中的作用有限，一方面是农村劳动力的频繁流动造成的高成本；另一方面是公共意识的弱化。国家统计局农村社会经济调查总队（2004）对全国31个省份618万个农村住户的抽样调查显示，2003年"一事一议"筹资人均118元，2004年"一事一议"筹资人均仅116元，真正开展了"一事一议"的行政村的比例也就是10%多一点。（3）激励机制不健全，村级组织在农村公共产品供给中出现偏离。村委会作为基层民治组织，游离于政府体制外，激励机制不健全直接影响村级组织成员工作积极性，导致农村公共产品供给中的效率低下。激励机制不健全，体现在两方面：一是村干部的工资相对偏低，只有4.3%的村干部对补助表示满意，表示不满意或者很不满意的村干部达到65.2%，面对500万村干部，如果实行体制内的财政支付，那么无疑将是巨大的财政负担，倒逼我们需要建立新的村干部薪酬体制，以提升村干部服务大众的热情；二是村委会并非政府体制内机构，即使业务能力强，业绩突出，在公务员体制内也是边缘化的群体，使得村干部们在工作上缺乏奔头。缺乏激励的机制，不仅使得村干部在公共产品供给中缺乏积极性，还增强了村干部通过职权谋取私利的意愿，造成资源的浪费和流失，增加了农村公共产品有效供给的难度。

　　2010年山东省检察机关查办涉农职务犯罪案件377起，其中涉案犯罪村官575人，城镇化建设导致大量外部资源流入农村，一些村干部容易禁不住诱惑，滥用职权，结果是农村公共服务不能落到实处，自己又落了马。（4）人员素质偏低，公共产品供给意识错位。村干部的自身素质对农村公共产品供给也具有较大的影响作用。2009年，我国识字很少或不识字的村干部比重为0.2%，小学文化程度的村干部比重6.1%，初中文化程度的村干部比重49.1%，高中及以上文化程度的村干部比重44.6%，西部一些农村地区在存在"三提五统"情况下，农村公共产品供给尚能达到一定水平，农村税费改革之后其供给水平大大降低，一方面是外部因素使然，更重要的是村干部素质不能满足当前农村公共产品供给需求。一般而言，村干部的素质对村集体经济发展具有直接的影响作用，素质较高的村干部在自筹公共产品资源过程中发挥作用更大。

　　除此之外，村干部对公共产品的认识错位也会降低农村公共产品供给效率。一些村干部存在"上面给多少钱就办多少事"的心态，筹措资金积极性低，认为公共产品供给是上级政府的事情，村级组织只是上级政府的办事机构而已，缺乏主观能动性。在当今农村开放型经济发展的形势下，村干部的素质与其对市场动态的把握有密切的联系，懂得运用市场的力量来提供政府或村民无法解决的公共产品供给问题，是当今村级组织领导干部要重点学习和掌握的技能。

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