随着国家目的理论的发展，国家的正当性基础有其“确保安全的功能”。此项国家目的意味着国家对公民基本权利负有“国家保护义务”。“国家保护义务的目的，不在于如同给付行为提供给付，而是在于实现生存的维持，因此国家保护义务不归类于社会国原则，而是归入危险的防御以及（自由）法治国原则”。③法治国家的紧急行政权力的运行，一方面要关注其治理危机的效果，另一方面仍要控制权力的滥用。滥用的危险指权力行使机关可能借口以国家安全及公共秩序，以紧急行政权实现不合法的目的。只有将紧急行政权制度化，以程序加以控制才能够防止滥用。向社会公开突发事件信息，一方面提供给公民更多的权利保障机会，另一方面政府将自己置于社会大众的监督之下，实现紧急行政权“阳光运行”。此外，灾害面前是社会凝聚力再造的机会，政府以信息公开正面引导，整合整个社会的向心力及提升对政府的信赖。透明度是行政公正的先决条件，也是产生社会信任的土壤。

　　4.说明理由制度

　　在行政法理论上，行政行为说明理由是指行政机关在作出不利于行政相对人合法权益的行政行为时，除法律有特别规定外，必须向行政相对人说明其作出该行政行为的依据以及行政裁量时所考虑的因素。行政行为说明理由可以分为合法性理由和正当性理由。前者用于说明行政行为合法性的依据，如事实材料、法律规范；后者则是用于说明行政机关正当行使行政裁量权和解释不确定法律概念时所考虑的如政策、形势、公共利益、客观情形等因素。④在危机行政中，说明理由不限于对行政相对人做出不利行为时，大多数应急处置行为对公共安全乃至于对行政相对人的安全是有利的。灾害处置行政中的说明理由有利于公民了解危情，迅速听取劝导和建议以及理性判断，合理避害。说明理由程序展现的是现代行政在危机状态下积极提供给付行政，开展救援的一种尊重权利的理念。出于对公共安全及公民基本权利的担忧，充分说理能够有效传递信息，在短时间内达到共识，让不同的社会主体参与到抗根据案卷中所记载的所有实质性的事实问题击灾害中来，形成社会合力。1992年英国的《裁判所与调查法》要求几乎所有的行政行为都必须提供理由，否则，该行政行为将被撤销或者发回作出的行政机关。

　　灾害治理行为是行政主体对采取的预防、控制灾害以及灾后重建的行政行为的事实依据和理论依据所进行的一种阐述论证。在这里，说明理由的法律依据扩张为理论依据；行政行为说明理由的对象从具体的行政行为针对的特定当事人扩张为社会大众，以提高社会大众对政府安排、应对的行政行为的可接受性、认同度以及转化为行动效率。社会大众由于专业知识有限，对于灾害的科学辨识能力及科学应对能力不强，适度的说理及附带科学依据和理论分析有助有提高社会认知及危机意识和自救意识。同时行政机关对灾害应对行为所作出的说明理由在内容上必须确定、清楚，才能产生社会动员的效果。紧急行政行为说明理由应包含行政措施的事实依据和法律依据及科学依据，因为危机的迫在眉睫的特征，上述依据都应当采取简洁明了的描述方式和清楚明白的社会大众易懂的语言。不附带说明理由的公告及政府措施的公开即使其内容合法，但其实际效果可能由于简单粗暴的方式而不能引起社会公众与政府站在一起抗击灾难的决心。说理恰当的行政行为展现政府对基本人权尊重与保障的立场。

　　由于突发事件的紧迫性，紧急行政行为说明理由应注意如下规则：第一，说明事实依据，重视客观，避免主观推断。在对灾害做客观说明时注意传达主要客观事实。灾害表现面有主要事实依据与次要事实依据之分，过多的事实影响大众的判断，细枝末节过多反而引发怀疑和猜测，而灾害次要的特征也往往是不稳定和易变的方面，因此传递主要事实是说明理由的规则。第二，说明法律依据。行政机关采取的紧急应对应当是合法的、具有正当性的，法律依据的也应当简洁明确。第三，说明科学依据。在灾害来临之前预测灾害的危害具有估测性，因此必须提出科学依据，使大众能够通过科学分析预测政府信息的可信度来决定自己采取的行为，必要时可以借助专家说理。

　　注释：

　　①章剑生.现代行政法基本理论（上），法律出版社，2014，247

　　②[日]盐野宏.行政法总论，杨建顺译，北京大学出版社，2008，143-144

　　③许育典.宪法，元照出版有限公司，2006，120

　　④参见章剑生.行政行为说明理由判解，武汉大学出版社，2000

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