1923～1927年，短短4年时间，北洋政府相继历经高凌霨、曹锟、黄郛等九位总统，无一人有统御中国之能力，北洋政府形同虚设。军阀割据混战，政府权力消解，作用式微，无力管控各方事务，整个社会基本处于无政府的状态。政权式微的北洋政府，不可能为新生的农村信用社提供强有力的制度供给，亦无法引导其健康成长。 这一点在民国经济学家张镜予所著《中国农村信用合作运动》中得到佐证：“关于合作社内部的章程，没有政府的法令为之保障”。 [2] 106 显而易见， 新生的农村信用社陷入了没有法令没有惯例的无政府丛林中，处境堪忧。事实上，在此期间负责监管农村信用社的是身为民间慈善组织的华洋义赈会。综观古今中外金融事业，即使是专门性的金融同业组织都难以完成监管任务， 更何况是隔行而又不具法定监督职能的民间慈善性组织华洋义赈会。况且，信用合作社事务并不是华洋义赈会的主要业务，这就更加剧了农村信用社的无序发展。根据民国学者孔雪雄著《中国今日的农村运动》，从1923年至1927年，短短4年时间，仅京兆直隶地区（今河北省），农村信用社就由8个激增至561个，增长了70倍;农村信用社成员人数也由256人快速升至13  190人，增长约52倍;与此同时，股金也呈迅猛增长之势，由起初的286银元扩充至20  698银元，增长约72倍。 [3] 225 农村信用社增速之快，远超出华洋义赈会预期，致使华洋义赈会愈来愈无法掌控，甚至一些信用合作社没有经过华洋义赈会承认就成立了。据统计，1923～1927年未经华洋义赈会承认就成立的农村信用社持续激增，1924年仅2个，至1927年已增至432个，是当年华洋义赈会承认的农村信用社社数的3倍多。[3] 225 这些农村信用社皆游离于华洋义赈会的管辖之外， 亦不受北洋政府控制。而且， 即使是获得华洋义赈会承认资格的农村信用社，华洋义赈会亦难以全面有效管理。根据《农村信用合作社模范空白章程》 规定可知，“社员资格得因自请出社”。[2] 97 社员拥有进出农村信用社的完全自由，近乎用脚投票。制度安排的缺乏与监管的缺失使农村信用社处于无序的状态， 犹如霍布斯所描述的所有人反对所有人的原始丛林战争。

　　 古今中外经济史反复证明， 无序状态将使经济体随时处于暴力、犯罪、侵权、贿赂、掠夺等威胁之中。北洋政府时期农村信用社亦未幸免。由于监管缺失，农村信用社社员时常出现挪用贷款、不按时清偿贷款本息、 妨害信用合作社社务等丧失信用甚至是犯罪的行为。 这严重影响了农村合作金融事业的健康发展，也背离了复苏农村经济、救济农民生活的初衷。 社会各界均不愿看到农村信用社昙花一现的结局，迫切希望农村合作金融由无序走向有序。诸多人士呼吁国家力量干预扶持，以期农村信用社统一有序发展。时人寿勉成、郑厚博指出：“在中国的合作运动，因民智幼稚……故必须由合作者援用政治力量以图促进， 冀于政府一贯的经济政策之下加以推广。” [4] 323 “中国合作运动的导师”、近代金融家薛仙舟也强调：“应以国家的权力，用大规模的计划去促使全国的合作化。” [5] 59 1927年，薛仙舟还将毕生心血凝聚之作《中国合作化方案》呈请刚刚成立的南京国民政府，希望新任政府力挽狂澜，悉力推行。毋庸置疑，社会渴望强有力政府的出现和干预，以扭转农村信用合作事业的私立秩序状态。

　　 （二）农村信用合作社的国家监管状态：1927～1937年

　　 1927年4月，南京国民政府成立，与北洋政府的孱弱截然不同，南京国民政府不仅成为名义上的中央政府，而且获得了实际的统治权，方方面面均展现出前所未有的强势作风。面对农村信用社的私立秩序状态和处境，南京国民政府实施了一系列干预性措置，以克服私立秩序状态引致的负面影响。

　　 第一，将农村信用合作运动当作一项重要的事业来实施，提上国民党中央委员会重要议程，写进国民党中央重要议案，确定为国民党重要工作纲领。国民党中央曾言：“要造成新的社会，建设新的国家，方法虽多，但合作是最重要的方法。农村合作尤为关紧，是国家民族复兴基石。” [6] 573 国民党将合作运动的推行作为重要议题列入历次重要会议，如1928年4月二届137次国民党中政会提出《改善劳动生活建议案》，建议国府通令各省捐基金建立农业银行并在乡村设立信用合作社。 [4] 108 1928年7月，国民党二届157次中政会提出商民协会条例建议案，建议创设合作社银行。1929年， 国民党建设委员会拟具了详尽的《意见书》，系统阐述了设立农村信用合作社的重要意义及实施办法。 [7] 320 实际上，每一年国民党重要会议几乎都有农村信用合作相关议案提出，仅1928～1930年，国民党历次中政会、中央全会等会议上呈交的相关议案多达20余项。与此同时，国民党还将农村信用合作运动纳入国策运动中， 确定为国民党重要工作纲领之一。经过一段时间的酝酿，国民政府及国民党中央于1928年10月正式出台《七项运动宣传纲要》，明确指出合作运动为七项国策运动之一。 随后， 国民党中央还制定了下级党部工作纲领，通令国民党各级党部都必须遵照实施，切实开展农村合作事业。 诸多议案纲要的出台为农村信用合作社走出私立秩序状态提供了难得的政策保障。

　　 第二，逐步设立并调整相关管理机构，力求有效管控农村信用合作事业。1928～1929年，江苏、浙江、安徽、湖北等省先后设立了农村合作运动指导机关。在此基础上，1929年2月， 国民党中常会通过并颁布《下层党部工作设计委员会组织条例》，遵照条例，成立合作运动组，委员5～7人，负责制定合作运动计划。 [4] 110 1933年，为更好地管理农村信用社，国民政府行政院在南京设立了新的管理部门， 即农村复兴委员会， 并确定其中的经济组具体承担监管农村信用合作社之职。1935年， 国民政府再一次做出调整， 确定全国经济委员会和实业部两大部门为农村合作组织的主管部门。次年，为避免多头管理带来的问题， 国民政府决定取消全国经济委员会对农村合作组织的管理权， 由实业部一个部门管理全国范围的农村合作事业。 这为农村信用社由无序走向有序提供了重要的权力保障。

　　 第三， 陆续颁布关于农村信用合作社的相关法律法规。1931年3月，《中华民国训政时期约法》草案出台， 其中关于农村信用合作社做出了这样的明确规定：“为发展农村经济，改善农民生活，增进佃农福利，国家应积极设立农业金融机关，奖励农村合作事业。”[8] 947 而且，鉴于各地农村信用社规则的不相统属与凌乱，实业部同年颁布了《农村合作社暂行规程》，这也意味着中国第一部统一性农村合作社规程出现。 在此基础上，国民政府又酝酿起草了《合作社法》，并于1934年3月1日起在全国实施，该项法律对合作社的性质、地位、主管部门、内部组织及原则、经营业务等都做出了重要规定。遵照此法，1935年，国民政府拟定并颁布了《合作社法施行细则》。这些法律规章的相继颁布， 为农村信用社的健康发展营造了良好的法律秩序。

　　 第四，悉力培养农村信用合作指导人员，并派遣指导人员及专家赴各地实地考察农村信用合作社，为引领农村金融合作事业由无序走向有序提供了必要的人才保障。 国民党中央党部曾建立专门的农村合作人才培养机构即中央合作指导人员训练所，面向社会选拔人才，以培养为农村合作指导监察人员，待其训练结束即派往各省考察和监督合作社的进展。而且，国民政府还从国外聘请合作专家考察农村合作事业。英籍专家甘布雨就是其中之一，其受命到河北、安徽、浙江、江西、湖南等省份，考察当地农村合作事务，指出当地农村信用合作社存在的问题，对改进当地农村信用合作事业做出了贡献。上述一系列的措置推动南京国民政府逐步建立起新的监管体系与治理模式，让农村信用社事业逐渐打上了“政府的烙印”，成为由南京国民政府推动与管控的系统化工程。在南京国民政府的强力干预与推动下，农村信用合作事业由制度可能性曲线上的私立秩序状态转入国家监管状态。

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